IV SA/Wa 1520/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi D. B. na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie gospodarowania wodami - oddala skargę - Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., działając na podstawie art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), wydał w dniu [...] czerwca 2011 r. zarządzenie pokontrolne nr [...]. W zarządzeniu wskazano, że w związku z przeprowadzoną w dniu 13 kwietnia 2011 r. kontrolą w zakresie art. 156 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne, linii brzegowej jeziora [...] – budowa muru oporowego w miejscowości A. przy działce nr [...] i stwierdzonymi nieprawidłowościami wzywa się m.in. D. B. do usunięcia wszystkiego co wykonane zostało bez wymaganej decyzji wodnoprawnej. W zarządzeniu pokontrolnym stwierdzono, że przeprowadzona kontrola wykazała, iż płot sięga do trwałego zwierciadła wody jeziora [...], co narusza art. 27 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Ponadto analiza powierzchni działki i katastru mapy wykazała, iż pomost dojściowy na długości ok. 13 m oraz ścianka laserowa wykonane zostały na działce jeziora [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto powierzchnia ogrodzenia działki przekracza powierzchnię ewidencyjną działki nr [...] wynikającą z wypisu z rejestru gruntów. Organ zaznaczył, iż pomiędzy działką nr [...], a linią stanu wody istnieje teren zalewowy Skarbu Państwa, którym administruje Marszałek Województwa [...]. Organ wyznaczył w zarządzeniu termin do dnia 13 lipca 2011 r. na poinformowanie o wykonaniu zaleceń pokontrolnych. Zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. zostało doręczone D. B. w dniu 21 czerwca 2011 r. Pismem z dnia 4 lipca 2011 r. (data stempla pocztowego), które wpłynęło do organu w dniu 8 lipca 2011 r., działając na podstawie art. 52§ 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi D. B. wezwał Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. do usunięcia naruszenia prawa w związku z treścią otrzymanego pisma z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. D. B. zarzucił organowi, że pismo nie wskazuje podstawy prawnej jego wydania, nie wskazuje czy jest to prośba, zalecenie, czy zarządzenie. Rozstrzygnięcie nie zawiera ustawowych elementów prawidłowego aktu administracyjnego zgodnych z art. 107 k.p.a. Ponadto w wezwaniu zarzucono organowi wydanie aktu administracyjnego bez uprzedniego udostępnienia akt kontroli stronom postępowania, rozstrzygnięcia sprawy na podstawie kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem prawa, braku rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli, nie powiadomienia stron postępowania o czynnościach kontrolnych, wejścia na teren nieruchomości stron bez ich zgody i bez ich udziału, nie rozpoznania wniosku stron o ponowne dokonanie czynności kontroli, nie rozpoznania wniosku strony co do przeprowadzenia niezbędnych dowodów i postępowań określonych w zastrzeżeniach do protokołu kontroli, takich jak: prawidłowe pomiary geodezyjne, dołączenie aktualnej dokumentacji geodezyjnej, przeprowadzenie czynności wszczęcia postępowań co do ustalenia linii brzegowej, rozgraniczenia gruntów i ustalenia obowiązków właścicieli wody w trybie art. 160 prawa wodnego, które to postępowania są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy gospodarowania wodami. D. B. wezwał również organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na skierowaniu do organów państwowych i samorządowych pism z dnia [...] czerwca 2011r (Pisma do Komendy Powiatowej Policji w A., pismo do Marszałka Województwa [...] opatrzone jednakowym znakiem [...]. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. pismem z dnia 25 lipca 2011 r. poinformowało D. B., że pismo z dnia [...] czerwca 2011 r. nie jest aktem administracyjnym, lecz wyłącznie wnioskami po przeprowadzonej kontroli gospodarowania wodami. Organ stwierdził również, iż o fakcie stwierdzonego w ramach przeprowadzonej kontroli naruszenia prawa, jednostka kontrolująca zobowiązana jest zawiadomić właściwe organy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na akt administracyjny – zalecenia pokontrolne z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wniósł D. B. W skardze podniesiono te same zarzuty co w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżący na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 cyt. ustawy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie akt Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w postaci zarządzenia pokontrolnego. Ponieważ na akt ten ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, to stosownie do art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący zarządzenie pokontrolne z dnia [...] czerwca 2011 r. otrzymał w dniu 21 czerwca 2011 r. i w dniu 4 lipca 2011 r. (data stempla pocztowego) wezwała Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. do usunięcia naruszenia prawa, a zatem dochował terminu z art. 52 § 3 w/w ustawy. Z kolei stosownie do art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. udzielił odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 25 lipca 2011 r., jednak w aktach administracyjnych brak zwrotnego dowodu doręczenia tego pisma skarżącemu. W skardze skarżący wskazał, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa otrzymał w dniu 29 lipca 2011 r. Skarżący w dniu 26 sierpnia 2011 r. (data stempla pocztowego) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, czym zachowała termin przewidziany w art. 53 § 2 w/w ustawy. Z akt administracyjnych wynika, że Starosta A. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. udzielił J. P. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie pomostu na jeziorze [...], przy działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości A. Pismem z dnia 10 lutego 2011 r. Polski Związek Wędkarski Gospodarstwo Rybackie PZW w S. zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. o przeprowadzenie kontroli gospodarowania wodami w ramach pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę A. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Na podstawie art. 156 i 157 ustawy Prawo wodne Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. wszczął postępowanie kontrolne. O wszczęciu postępowania kontrolnego i dacie kontroli, skarżący został powiadomiony pismem z dnia 1 kwietnia 2011 r., które otrzymał w dniu 5 kwietnia 2011 r. W dniu 13 kwietnia 2011 r. st. specjalista K. O., działająca z upoważnienia Dyrektora RZGW w W. Nr [...], przeprowadziła kontrolę w zakresie utrzymania wód oraz urządzeń wodnych w obiekcie: linia brzegowa jeziora [...] – budowa muru oporowego w miejscowości A. przy działce nr [...]. W trakcie kontroli ustalono m.in., że boki działki nr [...] – prostopadłe do linii brzegu zagrodzone są do wody. Ponadto pomost dojściowy do pomostu na długości ok. 13 m, ścianka larsena i płot z siatki na długości ok. 8-10 m znajdują się na działce Skarbu Państwa tj. jeziorze [...]. Skarżący do otrzymanego odpisu protokołu złożył zastrzeżenia pismem z dnia 3 maja 2011 r. Kwestie kontroli gospodarowania wodami regulują przepisy rozdziału 7 ustawy prawo wodne. Kontrola w zakresie gospodarowania wodami została określona szeroko i jej zasięg przedmiotowy został sformułowany w art. 156 ust. 1 pkt 1 – 15 w/w ustawy. Organy uprawnione do przeprowadzenia kontroli w zakresie, o którym mowa w art. 156 ust. 1 zostały wymienione w ust. 2 tego przepisu. Podejmowane w toku postępowania kontrolnego czynności kontrolne, o których mowa w ustawie, maja na celu stwierdzenie uchybień i wydanie wiążących zarządzeń pokontrolnych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Z art. 157 ust. 1 ustawy Prawo wodne wynika, że kontrolę wykonują Prezes Krajowego Zarządu i dyrektorzy regionalnych zarządów oraz upoważnieni przez nich pracownicy, zwani inspektorami. Art. 157 ust. 2 szczegółowo określa uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli w zakresie gospodarki wodnej. Z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kontrolowanemu – art. 159 ust. 1. Podmiot kontrolowany może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. Z kolei zgodnie z art. 160 ust. 1 ustawy Prawo wodne na podstawie ustaleń kontroli Prezes Krajowego Zarządu lub dyrektor regionalnego zarządu może: 1) wydać kontrolowanemu zarządzenie pokontrolne; 2) wystąpić do właściwego organu o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy. W oparciu o zapisy powyższego przepisu przyjmuje się, że kontrola gospodarki wodami ma charakter wiążący. Ma na celu wskazanie nieprawidłowości w niej występujących i ich eliminację. Fakt możliwości wydania przez Prezesa Krajowego Zarządu lub dyrektora regionalnego zarządu zarządzenia pokontrolnego, a nie zalecenia, wskazuje, że kontrola przestrzegania przepisów ustawy Prawo wodne ma charakter władczy i wiążący (Prawo wodne Komentarz Jan Szachułowicz Wyd. Praw. Lexis Nexis Warszawa 2006). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że pismo Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], skierowane do skarżącego jest zarządzeniem pokontrolnym Zarządzenie to zostało wydane w związku z przeprowadzoną w dniu 13 kwietnia 2011 r. kontrolą gospodarowania wodami i nieuwzględnieniem przez organ zgłoszonych przez współwłaścicieli działki nr [...] zastrzeżeń do protokołu kontroli. Zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją, a aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zarządzenie to zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, wynika z niego do kogo jest skierowane, precyzuje w jakim trybie zostało wydane, wskazuje jakie nieprawidłowości stwierdzono w trakcie kontroli, jakie zalecenia należy wykonać wraz z uzasadnienie. Mimo nienazwania tego aktu zarządzeniem pokontrolnym, wobec zawarcia w sobie powyższych składników, należy uznać, że akt ten został wydany przez organ w trybie art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne i tak też został zakwalifikowany przez skarżącego. Zatem nie można podzielić stanowiska organu, że dokument z dnia [...] czerwca 2011 r. jest tylko pismem. W piśmie organ nie może w sposób władczy zobowiązywać strony do określonych działań, bo nie znajduje to podstawy prawnej. Dlatego też, Sąd nie uwzględnił stanowiska organu o odrzucenie skargi. Tryb przeprowadzenia kontroli gospodarowania wodami regulują przepisy ustawy Prawo wodne art. 156 – 161. W stosunku do skarżącego tryb kontroli wynikający z tych przepisów został zachowany. Skarżący nie może powoływać się na ewentualne uchybienia dotyczące innych podmiotów. Skarżący był powiadomiony o terminie kontroli, został jemu doręczony odpis protokołu kontroli gospodarowania wodami, skarżący złożył na piśmie zastrzeżenia do tego protokołu skierowane do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Doręczone zostało jemu zarządzenie pokontrolne. Postępowanie kontrolne w sprawie gospodarowania wodami nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdą zastosowanie wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to postępowanie szczególne, w ramach którego działania organu i kontrolowanego są ograniczone i ukierunkowane. Nie ma możliwości prowadzenia w ramach tego postępowania pełnego postępowania dowodowego. Art. 157 ust. 2 pkt 1-4 ustawy Prawo wodne szczegółowo określa uprawnienia inspektora, któremu zlecono kontrolę. Skarżący swoje stanowisko w przedmiocie kontroli zawarł w zastrzeżeniach do protokołu kontroli, stanowisko to znana było organowi przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego. Skarżący nie może domagać się przeprowadzenia w ramach postępowania kontrolnego gospodarowania wodami postępowań, o których mowa w art. 15, 15a, 21 ustawy Prawo wodne. Postępowania te wykraczają poza przeprowadzone postępowanie kontrolne, prowadzone są w odrębnych trybach i przez właściwe organy. Wydanie zarządzenia pokontrolnego kończy postępowanie kontrolne. Jeżeli skarżący nie wykona zarządzenia pokontrolnego, bo jego stanowisko w zakresie zaleceń pokontrolnych różni się od stanowiska organu, dyrektor regionalnego zarządu może skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 160 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne i wystąpić do właściwego organu o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy. Skarżący w ramach takiego postępowania, będzie mógł udowadniać zasadność swojego stanowiska. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.