II SA/Gl 684/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu prawomocności niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...]r. M. C. złożył wniosek do Prezydenta Miasta B. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji określonej pierwotnie jako budynek mieszkalny wielorodzinny (8 mieszkań). Wniosek ten został zmieniony [...] r. a przedmiot inwestycji określony jako "2 segmenty jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej". Inwestycja została zaplanowana na działce nr [1] o pow. 0,0567 ha w B. przy ul. [...] . We wniosku podano, że powierzchnia zabudowy obu segmentów wyniesie 125 m2, wysokość budynku 10 m., zaplanowano dach czterospadowy o kącie nachylenia 30o. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania przeciwko inwestycji zaprotestowała właścicielka sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr [2], D. P. Zarzuciła, że inwestor nabył działkę od gminy, dla działki były ustalone warunki zabudowy decyzją Prezydenta Miasta z dnia 25 stycznia 2007 r. dla budowy budynku jednorodzinnego. Zaplanowana obecnie inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami tej decyzji. Inwestor znał warunki zabudowy ustalone dla działki i w taki sposób winien ją zagospodarować. W odpowiedzi organ wyjaśnił stronie, że warunki zabudowy mogą być wydane dla więcej niż jednego wnioskodawcy a istnienie decyzji nie pozbawia możliwości wystąpienia z nowym wnioskiem dla innej inwestycji na tej samej działce. W sprawie została sporządzona analiza urbanistyczna i projekt decyzji z [...]. Następnie organ I instancji wydał decyzję z [...]r., którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch segmentów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Decyzja ta, podobnie jak jej projekt, zawiera trzy strony, z czego trzecia, opatrzona podpisem i pieczęcią organu, dotyczy budowy innej inwestycji na innych działkach, stanowiąc prawdopodobnie fragment innej decyzji. Decyzja ta została doręczona wyłącznie wnioskodawcy i D. P., nie oznaczono w niej innych stron postępowania. Po otrzymaniu decyzji wnioskodawca [...] r. zwrócił się do organu o jej zmianę poprzez usunięcie treści znajdującej się na stronie trzeciej. Zgodę na to wyraziła D. P. [...] r. Po otrzymaniu wniosku strony organ I instancji zakwalifikował go jako odwołanie i wydał decyzję z [...]r. na podstawie art. 132 § 2 i 3 k.p.a., którą uchylił w całości decyzję z [...]r. i ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji wniosła D. P. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na konieczność ponownego postępowania wyjaśniającego, w decyzji nie uzasadniono ustalonej linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, nie znajduje uzasadnienia w wynikach analizy ustalony kąt nachylenia połaci dachowych oraz wysokość elewacji, którą w wynikach analizy określono przez podanie ilości kondygnacji a nie w metrach nad poziomem terenu. W sprawie sporządzona została analiza urbanistyczna oraz projekt decyzji przez uprawnionego urbanistę. Prezydent Miasta decyzją z [...] r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Także w tym przypadku, poza wnioskodawcą w postępowaniu brała udział tylko D. P. . Do decyzji dołączono dwa załączniki: mapę zasadniczą i wyniki analizy, cześć pisemną i graficzną. Materiały te opisano jako załączniki do decyzji z [...]r. Także ta decyzja spotkała się ze sprzeciwem D. P. . Po rozpoznaniu jej odwołania SKO w B. decyzją z [...] r. po raz wtóry uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, że swoją poprzednią decyzją wyeliminowało z obrotu prawnego autokontrolną decyzję wydaną w trybie art. 132 k.p.a, która nie tylko ustalała warunki zabudowy, ale także uchylała decyzję Prezydenta z [...] r. Obecnie wydana decyzja takiego rozstrzygnięcia nie zawiera, w konsekwencji Prezydent wydał decyzję ustalająca warunki zabudowy w sytuacji, gdy w obrocie pozostaje decyzja z [...] r. Zalecono też przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i rozważenie realizacji zasady dobrego sąsiedztwa z uwzględnieniem zabudowy istniejącej po drugiej stronie drogi. Po raz kolejny prowadząc postępowanie organ I instancji zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami, uzyskano także projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego urbanistę. Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta w punkcie pierwszym uchylił swą poprzednią decyzję z [...] r. a w pkt 2 ustalił warunki dla planowanej inwestycji. Linię zabudowy przyjęto w odległości 11 m od granicy północno-wschodniej nieruchomości, wysokość budynku 10,60 m od poziomu terenu i nie większą niż trzy kondygnacje, w tym poddasze mieszkalne, dach wielospadowy lub dwuspadowy o kącie nachylenia połaci od 20-450, stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki 22, 05%, szerokość elewacji frontowej do 14 m. Zobowiązano do zapewnienia miejsc parkingowych na własnej nieruchomości dla przyszłych mieszkańców w ilości 1,3 miejsca na jedno mieszkanie. W uzasadnieniu wskazano w szczególności, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż przy ul. [...] występuje zabudowa wolnostojąca budynków jedno i wielorodzinnych o gabarytach zbliżonych do wnioskowanego. Działka ma dostęp do drogi publicznej i wystarczające uzbrojenie. Wyjaśniono, że linia zabudowy została wyznaczona jako średnia odległości od pasa drogowego budynków na działkach w obszarze analizowanym. Co prawda ma ona charakter uskokowy, odstąpiono jednak od zastosowania przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) z tego względu, że linia zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego znajduje się poza granicami działki wnioskodawcy. Podano nadto w decyzji, że załączniki do niej stanowią mapa zasadnicza z zaznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji oraz wyniki analizy zagospodarowania – część pisemna i graficzna. Jako załączniki do decyzji z [...]r. oznaczono w aktach dwa dokumenty, jednym z nich jest mapa w skali 1:500, zaś drugim dokument opisany jako "projekt zagospodarowania terenu działki nr [1]. Brak jest załącznika w postaci wyników analizy. W odwołaniu D. P. zarzuciła nieuzasadnione odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z linią istniejącą na działkach sąsiednich. Podała, że z powodu małej powierzchni działki inwestora obiekt będzie dla niej szczególnie uciążliwy i zmniejszy wartość jej działki. Uzasadnianie przyjętej linii zabudowy małą powierzchnią działki jest paradoksem. Zarzuciła, że nie rozważono wpływu budynków planowanych na zacienienie jej działki i nie rozwiązano w projekcie ilości miejsc parkingowych, pominięto kwestie powierzchni biologicznie czynnej, koniecznej do zachowania. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że jak wynika z materiału sprawy, spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut wadliwego wyznaczenia linii zabudowy nie znajduje uzasadnienia, ustalono ją w odległości 11 m od pasa drogowego w nawiązaniu do linii istniejącej na działkach w obszarze analizowanym, pominięcie linii wyznaczonej przez budynek zlokalizowany w dalszej odległości znajduje uzasadnienie w fakcie, że działka inwestora leży w pierwszej linii zabudowy i jej granice nie obejmują linii wyznaczonej przez ten budynek. Również ilość miejsce parkingowych – "jak na obecny etap inwestycji" – została ustalona w wystarczający sposób. Kwestia zacienienia działki skarżącej została rozstrzygnięta w pkt 2d decyzji organu I instancji dotyczącym ochrony interesów osób trzecich. Szczegółowe kwestie lokalizacji obiektu na działce będą zaś przedmiotem analiz w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: § 3,§ 4 ust. 3, ust. 4, § 5 ust. 1, § 7, § 8, a także art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie naruszenia interesu skarżącej i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji istotnych braków dowodowych. W uzasadnieniu podkreślono, że wadliwie odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z rozporządzeniem, odstąpienia tego nie uzasadniają wyniki analizy. Wadliwie wyznaczono także obszar analizowany i w sposób niepełny przeanalizowano funkcję i charakterystykę istniejącej zabudowy. Z powodu wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego nieprawidłowo wyliczono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Nieprawidłowo ustalono też wysokość planowanego budynku, budynki istniejące są znacznie niższe. Także układ i kąt nachylenia dachu został w decyzji określony nieprecyzyjnie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu. Ustawa nie zawiera szczegółowej regulacji odnoszącej się do kwestii ustalania wymienionych parametrów. Sposób ich ustalania został przekazany na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, Ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Na podstawie tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów, istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest prowadzenie analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z § 9 ust.1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W kontrolowanej sprawie wydana decyzja pozbawiona jest prawidłowych załączników, o jakich mowa w § 9 rozporządzenia. Po pierwsze, brak jest w ogóle załącznika stanowiącego część tekstową analizy. Natomiast część graficzna w ocenie Sądu nie spełnia koniecznych wymagań. Została ona co prawda sporządzona na mapie w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie ilustruje jednak w czytelny sposób granic terenu przyjętego do analizy. Zgodnie z legendą, granice terenu objętego wnioskiem winny być zaznaczone liniami przerywanymi, oddzielonymi punktami. Takiej linii na mapie brak. Nie jest wobec tego jasne, zabudowa na których działkach została przyjęta do analizy i służyła wyznaczeniu parametrów dla przyszłej zabudowy. Te okoliczności powodują, że parametry ustalone w decyzji organu I instancji nie poddają się weryfikacji a zarzuty skargi dotyczące wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego i wadliwych ustaleń w zakresie cech istniejącej zabudowy nie mogą być odparte. W przekonaniu Sądu nie można przyjąć, że wady te sanuje fakt, że sprawa była trzykrotnie rozstrzygana przez organ I instancji i uchylone przez Kolegium rozstrzygnięcia posiadały załączniki. Wyniki analizy, stanowiące podstawę do ustalenia warunków zabudowy winny być zindywidualizowane poprzez oznaczenie, do jakiej decyzji stanowią załącznik, są one bowiem zasadniczym i wyłącznym materiałem służącym wyznaczeniu parametrów przyszłej zabudowy. Część graficzna analizy winna precyzyjnie ilustrować, które działki zawarte są w obszarze analizowanym, zaś część opisowa podawać parametry zabudowy istniejącej na tych działkach i wyliczenia wskaźników. Wobec braku tego materiału decyzje wydane w sprawie należy ocenić jako wydane bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Natomiast należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie podlegają badaniu kwestie związane z lokalizacją obiektu na działce i jego wpływu na zacienienie. Zastrzeżenie, że decyzja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich a projekt budowlany należy opracować zgodnie z przepisami, są dostatecznymi rozstrzygnięciami w tym zakresie na etapie ustalania warunków zabudowy. Za uzasadnione w niniejszej sprawie należy także przyjąć stanowisko organów, dotyczące wykluczenia zabudowań znajdujących się w drugiej linii zabudowy przy ustalaniu linii zabudowy dla inwestycji planowanej w pierwszej linii zabudowy wzdłuż ulicy [...] Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 154 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono zgodnie z art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.