II SA/Go 300/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M.C. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] Prezydent Miasta, powołując się na art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. -Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. z 1997 r. nr 90 poz. 557 ze zm. - dalej jako "k.k.w,"), zgodnie z treścią prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z dnia [...] października 2010 r. cofnął M.C. uprawnienia do kierowania pojazdami na okres 1 (jednego) roku tj. od dnia [...] sierpnia 2008 r. do [...] września 2008 r. (okres zatrzymania dokumentu) oraz od [...] października 2011 r. (data zwrotu dokumentu prawa jazdy) do dnia [...] września 2012 r. Organ wyjaśnił, iż otrzymał wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2010 r., którym orzeczono wobec M.C. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres jednego roku. Wskazał, iż na podstawie art. 63 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. nr 88 poz. 553 ze zm.- dalej jako "k.k.") na poczet orzeczonego środka karnego zaliczono stronie okres rzeczywistego stosowania środka zapobiegawczego zatrzymania dokumentu prawo jazdy od dnia [...] sierpnia 2008 r. do [...] września 2008 r. Na tej podstawie organ wszczął postępowanie administracyjne w celu cofnięcia M.C. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi oraz wezwano go do zwrotu dokumentu. W dniu [...] października 2011 r. M.C. zwrócił dokument prawo jazdy. Organ wyjaśnił, iż w toku postępowania ustalił, na podstawie wyjaśnień udzielonych przez Sąd, iż stosownie do dyspozycji art. 43 § 3 k.k. orzeczony zakaz winien być liczony od daty zwrotu prawa jazdy. Powołując się zatem na dyspozycję w/w przepisu, a także art. 182 § 2 k.k.w. oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami ( Dz. U. z 2004 r. nr 24 poz. 215 ze zm.) wskazał, że obliczono bieg terminu zakazu od dnia [...] sierpnia 2008 r. do [...] września 2008 r. , uwzględniając okres zatrzymania dokumentu oraz od dnia [...] października 2011 r., kiedy strona zwróciła rzeczony dokument do dnia [...] września 2012 r. Jednocześnie organ pouczył stronę o zasadach zwrotu dokumentu prawo jazdy. W odwołaniu od w/w decyzji M.C., reprezentowany przez adwokata R.A., zarzucił jej obrazę przepisów art. 43 § 3 k.k. oraz art. 182 § 2 k.k.w. poprzez pozbawione podstawy prawnej cofnięcie stronie uprawnień do kierowania pojazdami na okres od dnia zwrotu prawo jazdy, pomimo, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania reguła wynikająca z przepisu art. 43 § 3 k.k. ponieważ Sąd nie zobowiązał strony do zwrotu tego dokumentu, a zatem okres pozbawienia uprawnień do kierowania pojazdami powinien być liczony od daty uprawomocnienia się wyroku. Na tej podstawie strona wniosła o zmianę decyzji organu I instancji poprzez przyjęcie jako daty początkowej okresu pozbawienia jej uprawnień do kierowania pojazdami dzień uprawomocnienia się wyroku skazującego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż wprawdzie w swoim orzeczeniu Sąd nie nałożył na skazanego obowiązku zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdów, stosownie do art. 43 § 3 k.k. , jednakże nie można się zgodzić z oceną strony, iż w takiej sytuacji bieg terminu wykonania orzeczonego środka liczyć należy od daty uprawomocnienia się wyroku sądu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, iż w takiej sytuacji konieczne jest odwołanie się do wykładni celowościowej i systemowej obowiązujących przepisów prawa. Regulacja art. 43 § 3 k.k. gwarantuje urzeczywistnienie orzeczonego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Temu samemu celowi służy unormowanie zawarte w art. 182 § 2 k.k.w., stanowiące podstawę prawną decyzji administracyjnej orzekającej o cofnięciu uprawnień do prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych , w razie orzeczenia tego zakazu wyrokiem sądu. Wiążące konsekwencje dla jednostki wynikają zatem z decyzji o cofnięciu określonych uprawnień. Tylko zatem w konsekwencji faktycznego pozbawienia skazanego dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdów, możliwe jest wykonanie orzeczonego środka karnego. W takiej sytuacji zgodne z istotą i celem regulacji prawnej dotyczącej zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych jest przyjęcie, że bieg okresu, na który orzeczono zakaz, rozpoczyna się zawsze od momentu zwrotu dokumentu prawo jazdy. Podkreślił, iż wykonanie prawomocnego wyroku sądu leży w interesie społecznym, czego nie można przeciwstawiać słusznemu interesowi obywatela, zaś organy nie mogą interpretować przepisów prawa na korzyść jednostki, jeśli stałoby to w sprzeczności z celem i sensem istnienia tych regulacji. Organ odwoławczy uznał w konsekwencji, iż organ I instancji prawidłowo oznaczył upływ okresu wykonania środka karnego orzeczonego w wyroku sądu z dnia [...] października 2010 r. Podkreślił, przy tym że postępowanie organu stopnia podstawowego odpowiada prawu. W celu natomiast usunięcia nieprawidłowości w zakresie umożliwienia stronie zapoznania z pismem Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2011 r. organ odwoławczy skierował do niej informacje o możliwości zapoznania się z aktami. Wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę M.C., reprezentowany przez adwokata R.A., zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 § 3 k.k., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną jego wykładnię, prowadzącą do ustalenia, że orzeczony w postępowaniu karnym zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych biegnie dopiero od czasu faktycznego zwrotu przez skazanego dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdu także w przypadku, gdy obowiązek taki nie został orzeczony w wyroku Sądu, pomimo iż prawidłowa wykładnia naruszonego przepisu prowadzi do wniosku, że zawieszenie biegu okresu obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy Sąd orzekł w wyroku obowiązek zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Na tej podstawie strona zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., nr 270 - dalej jako "p.p.s.a."). Realizując swoje kompetencje, Sąd stoi na straży praworządności i w kontekście tej konstytucyjnej zasady dokonuje kontroli działalności organów administracji publicznej. Ocenie w tym zakresie podlega zatem zgodność postępowania organu, a także wydanego przez niego aktu administracyjnego, z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd stoi zatem na straży konstytucyjnych i ustawowych gwarancji poszanowania praw uczestników postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zatem do kompetencji sądu należy ocena, czy zaskarżony akt jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, regulującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa wart. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż nie mogły one pozostać w obrocie prawnym, ponieważ w toku orzekania przez organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej jako "k.p.a."). Zawarta w art. 6 k.p.a. zasada ogólna jest określana w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym, jako zasada praworządności lub jako zasada legalności. Zasadę praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art.80 kpa). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 §3 k.p.a.). Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta o cofnięciu M.C. uprawnień do kierowania pojazdami na okres 1 roku. Faktyczną podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowił prawomocny wyrok Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z dnia [...] października 2010 r., którym orzeczono wobec wyżej wymienionego środek karny, o którym mowa w art. 42 § 1 k.k. w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Natomiast materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy, zgodnie z którym organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. W razie bowiem orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego (art. 182 § 1 k.k.w.). Przesyłając odpis wyroku, w którym orzeczono tego rodzaju środek karny albo zawiadomienie o wymierzeniu takiego środka, sąd podaje na podstawie treści wyroku datę początkową, od której należy liczyć okres wykonywania tego środka ( art. 184 k.k.w.). Konsekwencją tej ostatniej regulacji jest natomiast ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że organ orzekający o cofnięciu uprawnień nie jest uprawniony do samodzielnej interpretacji okresu obowiązywania orzeczonego zakazu, zaś wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinien rozstrzygać stosownie do treści art. 13 k.k.w. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 63/08,). Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy Sąd Rejonowy w wyroku z dnia [...] października 2010 r. nie zawarł obligacyjnego, stosownie do dyspozycji art. 43 § 3 k.k. zobowiązania skarżącego do zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdu, natomiast przekazując orzeczenie organowi, nie wskazał daty początkowej, od której liczyć należy okres wykonania środka karnego. W konsekwencji powyższego Prezydent Miasta, wobec wątpliwości co do ustalenia daty początkowej, od której liczyć należy okres wykonywania orzeczonego środka karnego, słusznie zwrócił się na podstawie art. 13 § 1 k.k.w, do właściwego sądu, o rozstrzygnięcie wątpliwości w tym zakresie. Sąd Rejonowy udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] października 2011 r., podpisanym przez sekretarza sądowego. Zauważyć jednakże należy, iż stosownie do dyspozycji art. 13 § 3 k.k.w. rozstrzygnięcie w tym zakresie następuje w formie postanowienia, na które - organowi określonemu w art. 2 pkt 5-10 k.k.w. oraz każdemu, kogo orzeczenie bezpośrednio dotyczy - przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Postanowienie wydawane w trybie art. 13 § 1 k.k.w. ma służyć wyjaśnieniu wątpliwości, jakie mogą powstać na skutek nie dość precyzyjnych sformułowań zawartych w wyjaśnianym orzeczeniu. Prawo zaskarżenia takiego orzeczenia stanowi zaś o realizacji konstytucyjnego prawa do obrony (art. 42 ust. 2 Konstytucji RP) oraz prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 72 Konstytucji RP). Każdy z wyżej wskazanych podmiotów, w tym w szczególności oskarżony, ma prawo w toku instancyjnym kwestionowania stanowiska Sądu, a tym samym obrony swoich uzasadnionych interesów prawnych, do naruszenia których może dojść w wyniku wydania takiego postanowienia. W związku z tym, w orzecznictwie wskazuje się, że organ występując do Sądu o wyjaśnienie wątpliwości, do czasu uzyskania odpowiedzi od sądu w formie postanowienia, rozważyć powinien przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt III SA/Lu 584/05). W rozpatrywanej sprawie Sad Rejonowy dwukrotnie udzielił organowi I instancji wyjaśnień, najpierw w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011r. wskazał, że początek okresu wykonania orzeczonego środka karnego liczyć należy od daty uprawomocnienia się orzeczenia tj. od dnia [...] stycznia 2011r. , natomiast w piśmie z dnia [...] października 2011r. stwierdził, iż okres ten należy liczyć stosownie do treści art. 43 § 3 k.k. od dnia [...] października 2011r., czyli od dnia zwrotu dokumentu prawa jazdy. Należy podkreślić, iż udzielając organowi I instancji wyjaśnień, Sąd Rejonowy uczynił to w formie zwykłego pisma, podpisanego przez pracownika sądu. Tym samym opierając się o wyjaśnienia, wydane bez zachowania przewidzianej prawem formy, Prezydent Miasta naruszył dyspozycję przepisu art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 13 § 1 i 3 k.k.w. Przepis ten stanowi bowiem, iż dowodem w sprawie może być wszystko, co pozwala na wyjaśnienie sprawy, jeżeli nie jest sprzeczne z przepisami prawa. Dokument ten nie mógł stanowić dowodu w prowadzonym przez organ postępowaniu, bowiem nie odpowiadał obowiązującym przepisom prawa, a co więcej wydany został w sposób nie gwarantujący stronie ochrony podstawowych praw procesowych. Naruszenia w tym zakresie nie można uznać za mało istotne, skoro wiąże się z uniemożliwieniem stronie uprawnienia do zakwestionowania w odpowiednim trybie instancji stanowiska sądu karnego, mającego wiążący charakter dla organu. Co więcej, organ I instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronie zapoznania się z aktami sprawy, w tym z treścią zasadniczego dokumentu, stanowiącego trzon wydanego następnie rozstrzygnięcia, tj. pisma Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2011r. , naruszając tym samym przepis art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Naruszenie to natomiast, z uwagi na pozbawienie strony możliwości zakwestionowania w ustawą przewidzianym trybie w/w dokumentu, w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać za istotne i mogące mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, Z analizy akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że powyższego uchybienia nie dostrzegł również organ odwoławczy. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ naruszył tym samym art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 13 § 1 i 3 k.k.w. Zdaniem Sądu umożliwienie stronie zapoznania się z aktami sprawy na etapie rozstrzygania jej przez organ II instancji, w tym szczególnym przypadku, nie może konwalidować stwierdzonego w tym zakresie uchybienia. Podkreślić jednocześnie należy, że wskazane powyżej uchybienia w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego uniemożliwiają w istocie Sądowi merytoryczną ocenę zajętego przez organy obu instancji stanowiska. Nie dające się usunąć wątpliwości w zakresie poczynionych przez organy ustaleń stanu faktycznego, nie pozwalają bowiem na ocenę dokonanej przez nie subsumcji pod zastosowaną w sprawie normę prawną. Ocena w tym zakresie byłaby przedwczesna. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zobowiązane będą do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 oraz art. 77 kpa, oraz mając na uwadze ocenę prawna wyrażoną w niniejszym orzeczeniu. Z uwagi na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy – p.p.s.a. i uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2011r. O tym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z 205 § 1 i § 3 p.p.s.a.