II SA/Sz 485/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 54, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wniósł sprzeciw w sprawie przystąpienia przez inwestora T. W. do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami zewnętrznymi: wodociągową (), kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem bezodpływowym, elektryczną zalicznikową i gazową oraz wewnętrzną instalacją gazu w miejscowości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego podał, że w dniu [...] T.W. złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku jednorodzinnego z instalacjami zewnętrznymi: wodociągową kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem bezodpływowym, elektryczną zalicznikową i gazową oraz wewnętrzną instalacją gazu w miejscowości działki [...], zrealizowaną na podstawie decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia[...]. Z uwagi na niekompletność dokumentacji załączonej do zawiadomienia, inwestor został wezwany o jej uzupełnienie przez: wskazanie wykazu zmian dokonanych w trakcie realizacji wskazanej inwestycji, podpisy projektantów danych branż kwalifikujących dokonane zmiany jako istotne bądź nieistotne, dostarczenie rysunków zamiennych przedstawiających dokonane zmiany w przypadku zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Wskazane dokumenty inwestor dostarczył w dniach [...]. Analiza i weryfikacja dostarczonych dokumentów z zatwierdzonym projektem budowlanym wykazała, iż w trakcie realizacji omawianej inwestycji dokonano zmian polegających na przedłużeniu zadaszenia nad wejściem do budynku od strony północnej oraz zmiany trasy instalacji zewnętrznych wraz ze zmianą lokalizacji studni i zbiornika bezodpływowego. Organ podał, że w wyniku dokonanych zmian studnia zlokalizowana została na sąsiedniej działce nr[...], która nie była objęta pozwoleniem na budowę. Natomiast przedłużenie zadaszenia nad wejściem do budynku spowodowało zbliżenie do granicy z działką sąsiednią nr[...], która obecnie jest mniejsza o a tym samym narusza § 12 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Fakt ten, potwierdza również oświadczenie autora projektu H. F. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej, zawarte w oświadczeniu kierownika budowy z dnia[...]. Dokonane zmiany, organ nadzoru budowlanego zakwalifikował jako istotne. W odwołaniu od powyższej decyzji T. W. wniósł o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, bądź uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem odwołującego, wykonana wiata nie ma żadnego wpływu na bezpieczeństwo i zmianę sposobu użytkowania budynku, ani też nie stanowi zagrożenia dla terenów sąsiednich. Wiata będąca zadaszeniem stanowi wydzieloną i samoistną część, opartą na własnych słupach. Powołany przez organ § 12 ust. 5 rozporządzenia 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie ma zastosowania do samego domu jednorodzinnego zbudowanego na podstawie pozwolenia na budowę i zgłoszonego zgodnie z procedurą prawa budowlanego. Powołany przepis dotyczący odległości od granic terenu dotyczy ścian, gzymsów i zadaszeń budynków, nie zaś wiaty. Inwestor wskazał, że złożył oświadczenie, iż działka nr [...]na której zlokalizowano studnię jest jego własnością i że studnia była zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, którego kopię załącza. W ocenie inwestora, nie jest logiczne i ekonomicznie uzasadnione kopać w odległości kilkunastu metrów drugą studnię, tym bardziej, że w roku bieżącym lub następnym ma być doprowadzona do działek kanalizacja i woda z ujęcia gminnego. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 54 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przywołał treść art. 54 oraz art. 36a ust. 5 pkt 1, 2 i 7 ustawy Prawo budowla a następnie stwierdził, że w wyniku przedłużenia zadaszenia budynku zmianie uległa powierzchnia jego zabudowy. Również wykonanie zewnętrznej instalacji wodociągowej zasilanej ze studni, zlokalizowanej na innej działce niż przewidywał projekt budowlany, zatwierdzony dla przedmiotowej inwestycji, stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ustosunkowując się twierdzeń inwestora zawartych w odwołaniu organ podał, że dokumenty zawarte w aktach sprawy jednoznacznie wskazują, iż przedmiotowe zadaszenie stanowi integralną cześć budynku i jest z nim konstrukcyjnie połączone. Nie może więc być traktowane jako samoistna i wydzielona wiata. Natomiast fakt, że inwestor jest właścicielem działki nr [...]i uzyskał odrębne pozwolenie na budowę innej inwestycji, nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył T. W., wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 36 a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez brak jego zastosowania, podczas gdy odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, z uwagi na nieistotny charakter tego odstąpienia; - art. 54 w zw. z art. 36a ust 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne zastosowanie, polegające na wniesieniu sprzeciwu w sytuacji, gdy podłączenie przyłącza wodociągowego do studni usytuowanej na sąsiedniej działce skarżącego nie stanowiło istotnego odstąpienia od projektu budowlanego; - § 12 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż postawiona wiata stanowi część budynku, podczas gdy stanowi ona samoistną, wydzieloną konstrukcję; - art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez brak zastosowania, podczas gdy z treści w/w przepisu wynika, iż budowa wiat o powierzchni zabudowy do 25 m² nie wymaga pozwolenia na budowę, w związku z czym nie było obowiązku uwzględnienia wiaty w projekcie zamiennym; - art. 49 b ust 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez niezastosowanie przewidzianej w tym przepisie procedury legalizacji budowy, podczas gdy postawiona wiata jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych; - art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie jego słusznego interesu oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa; - art. 7 K.p.a. w zw. z przepisem art. 77 K.p.a. w zakresie obowiązku wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz błędy w ustaleniach stanu faktycznego (między innymi poprzez stwierdzenie, że wiata stanowi część budynku); W uzasadnieniu skargi, inwestor podkreśli, że brak wybudowania pewnego elementu na działce, w tym przypadku studni, w sytuacji gdy podłączono sieć wodociągową do studni wybudowanej zgodnie z prawem na sąsiedniej działce, nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia, iż zmiana projektu budowlanego miała charakter istotny. Zdaniem skarżącego, należy wziąć pod uwagę aspekt ekonomiczny dokonanego rozwiązania. Nieuzasadnione ekonomicznie byłoby bowiem budowanie dwóch studni na sąsiadujących ze sobą działkach, należących do tego samego właściciela. Skarżący powołał się na normę [...] "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" która w punkcie wskazuje, że do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego. Do takich konstrukcji jak postawiona wiata zastosowanie ma przepis art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde powierzchni działki. Postawiona przez skarżącego konstrukcja spełnia wszelkie przesłanki do objęcia jej dyspozycją w/w przepisu. W ocenie skarżącego, organ winien stosownie do art. 49b ustawy Prawo budowlane, wszcząć z urzędu procedurę legalizacyjną, która to możliwość została pominięta w treści decyzji organu II instancji. T. W. zarzucił także organom nadzoru budowlanego, że opierając się wyłącznie na złożonym projekcie zamiennym błędnie ustaliły, iż postawiona przez niego wiata stanowi przedłużenie zadaszenia budynku, podczas gdy cechy konstrukcyjne wiaty wskazują jednoznacznie, iż jest ona samoistną, oddzielną od budynku konstrukcją, jedynie z tym budynkiem połączoną. Skarżący zarzucił organom, nie przeprowadzenie na miejscu budowy oględzin, czy też zapoznanie się z dokumentacją dotyczącą postawienia konstrukcji, w celu analizy technicznych rozwiązań zastosowanych przy postawieniu wiaty. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle wskazanego wyżej kryterium legalności, Sąd uznał, że skarga nie może być uwzględniona, bowiem decyzja wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 56, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Stosownie do art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego, w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a (o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami), powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. W rozpoznawanej sprawie, T. W. w dniu [...] zawiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w miejscowości[...]. Organ I instancji, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz uzupełnionych dokumentów, przedłożonych przez inwestora, stwierdził odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na przedłużeniu zadaszenia nad wejściem do budynku od strony północnej oraz zmiany trasy instalacji zewnętrznych wraz ze zmianą lokalizacji studni. W związku z tym organ zgłosił sprzeciw co do użytkowania budynku. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie stało się ustalenie, czy zaistniałe odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należało uznać za istotne. Stosownie do art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Wskazane wyżej przesłanki stanowią negatywny katalog odstępstw pozwalający na zdefiniowanie "odstępstw istotnych" od zatwierdzonego projektu budowlanego. W kontekście powołanych przepisów należało więc ocenić, czy organ słusznie przyjął, że dokonane przez inwestora odstępstwa miały charakter istotny. Z ustaleń organu wynika, że za istotne odstępstwo uznał on zmianę lokalizacji studni, gdyż została ona umieszczona na innej, sąsiedniej działce nr[...]. W ocenie Sądu, rację w tym zakresie należy przyznać organowi nadzoru budowlanego. Działka na której zlokalizowano studnię nie była w ogóle objęta pozwoleniem na budowę określonego w nim przedsięwzięcia, którego zakończenie inwestor zgłosił w dniu[...]. Skoro jeden z tak istotnych elementów będących przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji o pozwoleniu na budowę został zrealizowany w zupełnie w innym miejscu, na innej działce, to nie można uznać takiej zmiany za odstępstwo nieistotne. Zakres pozwolenia na budowę, wynikający z decyzji Starosty z dnia [...], dotyczył inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami zewnętrznymi: wodociągową, kanalizacją sanitarną ze zbiornikiem bezodpływowymi, elektryczną zalicznikową i gazową oraz wewnętrzną instalacją gazu, na działce nr[...], nie zaś na działkach [...]. Nie jest przy tym istotne, czy na etapie realizowania inwestycji, czy też składania zawiadomienia o zakończeniu budowy, inwestor legitymował się również prawem do sąsiedniej działki, czy też nie. Całe przedsięwzięcie budowlane miało się zamknąć na działce nr[...]. Tak się jednak nie stało, zaś skarżący w trakcie prowadzenia budowy nie skorzystał z prawem przewidzianej możliwości wystąpienia o zmianę w tym zakresie pozwolenia na budowę. Druga sporna kwestia dotyczy oceny, czy wykonana, niezgodnie z projektem budowlanym, konstrukcja nad wejściem głównym do budynku stanowi wiatę, która jako taka, w ocenie skarżącego, nie wymagała pozwolenia na budowę, czy też stanowi powiększone zadaszenie tej części budynku trwale z nim połączone. Organy obu instancji zajęły stanowisko, że element ten jest przedłużonym zadaszeniem nad wejściem do budynku. W ocenie Sądu, stanowisko organów jest słuszne. W myśl § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze. zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Jak wynika z projektu budowlanego, nad wejściem do budynku miał znajdować się niewielki daszek, sięgający wraz z werandą wejściową poza zewnętrzny obręb ścian budynku. Tymczasem, wykonane w tym samym miejscu zadaszenie zostało przedłużone prawie do samej granicy z sąsiadującą działką nr[...]. Zdaniem Sądu, element ten jest niczym innym jak powiększoną wersją przyjętego w projekcie budowlanym daszku nad wejściem do budynku, nie zaś odrębnym obiektem – wiatą. W tym miejscu, nad wejściem, budynek nie posiada bowiem własnego, odrębnego od rzekomej wiaty zadaszenia, czy też wykończenia połaci dachowych, które mogłyby funkcjonować bez zrealizowanego faktycznie, acz przedłużonego w stosunku do pierwotnego, zadaszenia. W tym kontekście, wobec uznania, że skarżący dokonał samowolnej zmiany polegającej na przedłużeniu zadaszenia nad wejściem do budynku w stosunku do przewidzianego w projekcie budowlanym, zarzut skarżącego, że wskazany przepis § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia znajduje zastosowanie tylko co części budynku, nie zaś do wydzielonej wiaty okazał się chybiony. Przepisy wymienionego rozporządzenia ustalają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (§ 1 rozporz.). Stosownie zaś do § 2 ust. 1, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Skoro więc przedmiotowa inwestycja jako całość jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, to znajdują wobec niej zastosowanie wymogi dotyczące odległości zawarte w § 12 ust. 5 rozporządzenia. Powoływanie się przez inwestora na normę, również nie mogło mieć wpływu na wynika zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 12 września 2012 r. o normalizacji (Dz. U. nr 169. poz. 1386), wszystkie Polskie Normy, o ile nie są powołane w przepisach prawnych, są normami do dobrowolnego stosowania. Obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane nie odsyłają do jednoznacznego stosowania Polskiej Normy, według której powinny być określane wskaźniki powierzchniowo-kubaturowe w projekcie budowlanym. W rozpoznawanej sprawie wiążące dla inwestora były warunki wynikające z prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, które, jak prawidłowo ustalił organ, nie zostały dochowane. Sąd nadmienia również, że procedura legalizacyjna istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę, może być wszczęta dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o sprzeciwie i ma ona swoje oparcie w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe, Sąd za chybione uznał również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7. art. 8 i art. 77 K.p.a., gdyż organy dokonały właściwej oceny zgromadzonych dokumentów i dokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy. W takim stanie rzeczy, należało uznać, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 54 ustawy Prawo budowlane, podtrzymując sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), skargę oddalił.