IV SA/Po 298/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., zatytułowanym "Wniosek II", skierowanym do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej: "MGOPS") M. W. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wniósł o przyznanie zasiłku stałego wskazując, że w wyniku represji władz RP został pozbawiony, wraz z rodziną, środków do życia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 2, art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 115, poz. 1362, z późn. zm.; dalej: "ustawa o pomocy społecznej", w skrócie "u.p.s.") – odmówił udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku stałego z powodu braku współdziałania strony z pracownikiem socjalnym. Uzasadniając organ I instancji wskazał, iż ów brak współdziałania polegał na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, we wcześniej wyznaczonym terminie, przez co Wnioskodawca uniemożliwił dokonanie oceny jego aktualnej sytuacji materialno-bytowej, a ocena ta jest niezbędna do ustalenia uprawnień do otrzymania pomocy społecznej. Organ podkreślił, że stan ten trwa od 2003 r. – Wnioskodawca wielokrotnie zwracał się z wnioskami o pomoc, ale nigdy nie udało się MGOPS przeprowadzić wywiadu środowiskowego, a tym samym zebrać danych o sytuacji rodzinno-bytowej wnioskodawcy. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak takiego współdziałania może być powodem odmowy udzielenia pomocy. Organ skonkludował, że właśnie brak współdziałania, uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz brak jakichkolwiek dokumentów mających wpływ na udzielenie pomocy spowodowały odmowę jej udzielenia w niniejszej sprawie. Wnioskodawca złożył odwołanie od opisanej decyzji, wyrażając niezadowolenie z jej treści i wnioskując o wdrożenie postępowań dyscyplinarnych wobec "funkcjonariuszy MGOPS" z powodu rozpowszechniania poniżających informacji o jego osobie. Nadto wniósł o przesłuchanie "na okoliczność działania mafii prokuratorsko-sędziowskiej" określonych osób sprawujących funkcje publiczne, m.in. Prezydenta RP, Premiera RP, Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO wskazało, że stosownie do art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad służy do ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Oznacza to, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest konieczne. Z tych względów ustawodawca przewidział, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Nadto pracownik socjalny może domagać się złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, a odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia (art. 107 ust. 5 u.p.s.). Z akt sprawy wynika, że po złożeniu wniosku o pomoc organ I instancji wezwał wnioskodawcę do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy oraz o przedstawienie dokumentów potwierdzających sytuację materialną rodziny. Wezwanie zostało odebrane przez Wnioskodawcę z siedmiodniowym wyprzedzeniem, a datę wywiadu wyznaczono na dzień [...] grudnia 2011 r. godz. 14.00 z pouczeniem, że wywiad będzie stanowił podstawę do wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Drugim pismem z tej samej daty Wnioskodawca został wezwany do przedłożenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania dokumentów potwierdzających sytuację materialną i zdrowotną rodziny, w szczególności źródło oraz wysokość osiąganych przez rodzinę dochodów. Skarżący uniemożliwił w wyznaczonym wcześniej terminie przeprowadzenie wywiadu, bowiem pracownicy socjalni nie zastali nikogo w domu strony. Nie złożył również dokumentów. W ocenie SKO taka postawa świadczy o braku chęci współpracy z organami pomocowymi, a organ I instancji postąpił zasadnie odmawiając przyznania pomocy. Odnośnie wniosku o przesłuchanie osób wskazanych w odwołaniu Kolegium oceniło, że przeprowadzenie tych czynności nie ma żadnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, w związku z czym zaniechało dokonania tych czynności. Strona kwestionując decyzję SKO wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i podnosząc, że została ona wydana w wyniku przestępstwa. Jednocześnie Skarżący ponowił wniosek o przesłuchanie określonych osób sprawujących funkcje publiczne, m.in. Prezydenta RP, Premiera RP, Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości "na okoliczność działania mafii prokuratorsko-sędziowskiej". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, nie naruszają przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Obok uprawnień, ustawa o pomocy społecznej normuje również obowiązki osób korzystających z tej pomocy, zaliczając do nich obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Zarazem brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Decyzje organów obu instancji poddane kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczyły świadczenia w postaci zasiłku stałego, o którym mowa w art. 37 u.p.s. Nie budzi wątpliwości, że w przypadku zgłoszenia wniosku o takie świadczenie z pomocy społecznej, konieczne jest ustalenie sytuacji osoby lub rodziny, która się o nie ubiega. Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad ten, w myśl art. 107 ust. 1 u.p.s., ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Stanowi on swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi zarazem protokół w rozumieniu k.p.a. Obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji i powinien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji oraz wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Prawną podstawę odmowy przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy stanowił art. 11 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Należy zauważyć, że przepisy ustawy o pomocy społecznej wyraźnie nie precyzują, na czym dokładnie miałaby polegać realizacja ustawowego obowiązku współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej. Z pewnością jednak, w kontekście art. 106 ust. 4 u.p.s., jako jedną z form takiego współdziałania należy traktować umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z uwzględnieniem powyższego przyjąć należy, że postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź odmowa udzielenia świadczenia. Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie może skutkować odmową przyznania świadczeń. Wyegzekwowanie od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotne z uwagi na fakt, że pomoc społeczna nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Wobec powyższego, w świetle art. 11 i art. 106 u.p.s., bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia. Z sygnalizowanego wyżej faktu, iż postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, wynika, że decyzja o odmowie przyznania zasiłku stałego z uwagi na brak współdziałania wnioskodawcy ma charakter decyzji uznaniowej. Organ wydający decyzję uznaniową nie jest związany normą prawa materialnego, z tym, że argumentacja organu co do odmowy udzielenia pomocy musi odpowiadać zasadzie wyrażonej w art. 7 k.p.a. W myśl tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie, w ocenie sądu, organy obu instancji w rozpatrywanych sprawach powyższym obowiązkom uczyniły zadość. Organy wykazały w swoich decyzjach, powołując konkretne okoliczności, że Skarżący swoim postępowaniem uchybił obowiązkowi współdziałania. Z akt sprawy wynika, że po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy Skarżący został wezwany do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego we wskazanym terminie oraz przedstawienia dokumentów potwierdzających sytuację materialną jego rodziny. Skarżący pomimo odebrania wezwania siedem dni przed wyznaczoną w tym wezwaniu datą wywiadu środowiskowego, uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracowników MGOPS, którzy udali się w podanym dniu do miejsca zamieszkania skarżącego. Ponadto Skarżący w toku postępowania nie złożył dokumentów potwierdzających sytuację materialną rodziny. Sąd zauważa, że Skarżący w wezwaniu został pouczony, że nie przedłożenie dokumentów w terminie 7 dni oraz uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego skutkować będzie odmową przyznania świadczenia. Sąd podkreśla, że siedmiodniowy okres na ewentualne ustalenie innego terminu przeprowadzenia wywiadu to czas aż nadto wystarczający dla tej czynności. Sąd podkreśla i to, że Skarżący zarówno w odwołaniach, jak i skardze nie wyjaśnił przyczyn, dla których ww. wezwania nie mógł wykonać. Ogólne stwierdzenia o nieprawidłowościach w działaniach organów zawarte w pismach Skarżącego nie stanowią dostatecznego uzasadnienia jego biernej postawy wobec koniecznych czynności organu pomocy, mających na celu wszechstronne rozpoznanie sprawy. Zdaniem Sądu, opisana postawa Skarżącego świadczy o braku chęci współpracy z organami pomocowymi. Powyższe uprawnia również do stwierdzenia, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a decyzji wydanych w sprawie nie można określić jako nacechowanych dowolnością. Odnosząc się do treści skargi Sąd wskazuje, że zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków należało uznać za niedopuszczalny w świetle art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej w skrócie "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja została podpisana przez skład orzekającego SKO wyłącznie na końcu uzasadnienia, podczas gdy dominującą praktyką kolegialnych organów administracji jest odrębne podpisywanie zarówno sentencji, jak i uzasadnienia aktu, nawet jeśli uzasadnienie rozpoczyna się na tej samej karcie, na której jest rozstrzygnięcie. Taki sposób podpisania decyzji jest jednak wystarczający i nie ma wpływu na jej ważność. Sąd w pełni podziela pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 czerwca 2008 r. (I OSK 834/07, Lex nr 523911), zgodnie z którym chronologia składników decyzji administracyjnej przemawia za przyjęciem, jako wystarczającej formy, podpisania decyzji wyłącznie pod jej uzasadnieniem, jeżeli decyzja takowe zawiera. Podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji jest, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., jednym z elementów konstytutywnych decyzji administracyjnej. Jak wskazał NSA przepis ten nie przesądza w sposób bezwzględny czy podpis powinien być umieszczony już pod treścią samego rozstrzygnięcia, czy dopiero lub także pod jego uzasadnieniem. Jednakże w chronologicznym ujęciu w ww. przepisie składników decyzji podpis, jako element konieczny, wymieniony jest na ostatnim miejscu, a więc po rozstrzygnięciu, jak i po uzasadnieniu faktycznym i prawnym. Zatem tak ujęta przez ustawodawcę chronologia składników decyzji administracyjnej przemawia za przyjęciem, jako wystarczającej formy, podpisania decyzji wyłącznie pod jej uzasadnieniem, jeżeli decyzja takowe zawiera. Nadto kontrolowana decyzja posiada taki układ graficzny, który wyklucza jakąkolwiek późniejszą ingerencję w tekst rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. MZ