IV SA/Po 240/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. spółka [...] (dalej: "Wnioskodawca" lub "Inwestor") wystąpiła do Burmistrza [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu biologicznego przetwarzania odpadów na działce [...], wskazując, że decyzja ta jest niezbędna do uzyskania pozwolenia na budowę. Do wniosku została załączona karta informacyjna przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz") – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80, art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 1 pkt 1, art. 85 w zw. z art. 173 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.; dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku", w skrócie "u.u.i.ś.") oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397; dalej: "rozp.RM.2010") w nawiązaniu do § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.; dalej: "rozp.RM.2004") – odmówił "zgody na realizację przedsięwzięcia" wyżej opisanego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w toku postępowania Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu (dalej: "PPIS") oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej: "RDOŚ") stwierdzili potrzebę przeprowadzenia dla przedmiotowego przedsięwzięcia oceny oddziaływania na środowisko (dalej w skrócie: "OOŚ"), wobec czego Burmistrz, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., utrzymanym w mocy przez organ II instancji, nałożył na Inwestora obowiązek przeprowadzenia OOŚ oraz określił zakres raportu. W dniu [...] marca 2011 r. Inwestor złożył wymagany raport, a następnie, na wezwanie organu, uzupełnił go. W związku z udziałem społeczeństwa, do organu wpłynęło łącznie 13 pism zawierających uwagi i wnioski dotyczące zarówno planowanego przedsięwzięcia, jak i dokumentów przygotowanych na potrzebę OOŚ. Organ scharakteryzował w uzasadnieniu decyzji zgłoszone uwagi i wątpliwości oraz sposób ich wykorzystania. PPIS postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. zaopiniował pozytywnie przedłożoną dokumentację w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, z tym zastrzeżeniem, że realizacja i eksploatacja inwestycji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego Inwestor posiada tytuł prawny. Z kolei RDOŚ postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. określił warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia, jednocześnie nie stwierdzając konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Analizując przeprowadzone postępowanie organ I instancji stwierdził, że Wnioskodawca nie odniósł się do wniesionych uwag i wątpliwości, a w szczególności nie przedstawił wariantów realizacyjnych przewidujących inną lokalizację inwestycji oraz wariantu przewidującego zastosowanie nowoczesnej kompostowni z zamkniętym systemem wszystkich faz kompostowania – co, zdaniem organu, uniemożliwia ustalenia uwarunkowań środowiskowych do planowanego przedsięwzięcia, przez co zachodzi przesłanka przewidziana w art. 81 u.u.i.ś. Ponadto, w ocenie Burmistrza, planowane przedsięwzięcie w sposób oczywisty koliduje z zapisami obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego[...]" (dalej: "Studium"). Planowane przedsięwzięcie, choć zlokalizowane jest w strefie aktywności gospodarczej, to położne jest również w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej, które zlokalizowane są po północno-wschodniej stronie nieruchomości, na której ma być przeprowadzona przedmiotowa inwestycja. Niewielka odległość między dwoma obszarami wzajemnie "kłócącymi się" sprawia, iż w sposób szczególny należy traktować lokalizującą się w tym rejonie zabudowę przemysłowo-usługową. Zgodnie z postanowieniami Studium: "Charakter aktywności gospodarczej powinien wypływać z potrzeb środowisk inwestorskich jednak z uwzględnieniem warunków lokalnych środowiska przyrodniczego i uciążliwości tej funkcji dla życia i zdrowia mieszkańców." Dalej organ I instancji wskazał, że zgodnie z "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów aktywności gospodarczej w [...] (Dz. Urz. Woj. Wielkop. [...] dalej: "plan miejscowy") – przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest na tereny obiektów produkcyjnych, magazynów i składów, oznaczone na rysunku planu symbolem 1P. Plan miejscowy zakazuje prowadzania unieszkodliwiania odpadów, w tym składowisk odpadów; magazynowanie i odzysk może odbywać się jedynie na zasadach określonych w przepisach o odpadach. Burmistrz podkreślił, że przepisy te przewidują wykorzystanie instalacji regionalnych dla gospodarki odpadami komunalnymi, do których planowane przedsięwzięcie nie należy. Przedsięwzięcie to jest niezgodne z Planem Gospodarki Odpadami dla Miasta i Gminy [...] na lata 2009–2012 z perspektywą na lata 2013–2016 (dalej: "PGO") oraz z Programem Ochrony Środowiska dla Miasta i Gminy [...] na lata 2009–2012 z perspektywą na lata 2013–2016 (dalej: "POŚ"). Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z deklaracją Wnioskodawcy planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane jako instalacja związana z odzyskiem lub unieszkodliwianiem. Plan miejscowy nie przewiduje unieszkodliwiania jako dopuszczalnej formy aktywności na wzmiankowanym terenie, możliwe jest natomiast prowadzenie działalności polegającej na odzysku. Nadto przeznaczenie terenu dokumentuje również aktualny projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sąsiedniej działki nr [...], przewidujący zabudowę mieszkaniowo-usługową. Planowana inwestycja koliduje z zapisami procedowanej uchwały. Burmistrz zaznaczył, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie zostało uwzględnione w analizie, która skutkowała podjęciem decyzji o odstąpieniu od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu aktualizacji POG oraz POŚ. Podkreślił, że informacja o planowanej inwestycji została przyjęta przez lokalną społeczność z niepokojem i nieufnością. Konkludując organ stwierdził, że mając na uwadze dobro mieszkańców, w oparciu o obowiązujące prawo odmówił Wnioskodawcy zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Od opisanej decyzji Burmistrza odwołanie wniósł Inwestor zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, czyli wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji (merytorycznej) przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu odwołania Inwestor podkreślił, że jego wniosek dotyczył wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, natomiast organ wydał decyzję odmawiającą zgody na realizację przedsięwzięcia. Wnioskowana decyzja nie jest tożsama ze zgodą na realizację przedsięwzięcia, zatem decyzja odmowna mogłaby dotyczyć co najwyżej odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań. Żadne przepisy polskiego prawa nie określają decyzji dającej lub odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia. Również ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku nie wspomina o możliwości wydania takiej decyzji. Decyzją określającą możliwość realizacji przedsięwzięcia jest pozwolenie na budowę. Odnosząc się do twierdzeń organu o braku zgodności przedsięwzięcia ze Studium, Inwestor podkreślił, że ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku nie wspomina o żadnych innych dokumentach – poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") wzmiankowanym w art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. – wiążących przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem brak podstaw prawnych do uznawania przez organ jakichkolwiek innych dokumentów za wiążące przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Wnioskowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego na tym terenie. Wnioskodawca na każde wezwanie Burmistrza i RDOŚ składał pełne wyjaśnienia co do wszystkich wniesionych uwag i wątpliwości. Wbrew twierdzeniom organu, przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej: "Raport") zawiera analizę wariantową – przedstawiono w nim trzy ewentualne warianty inwestycji: dwa technologiczne i wariant zerowy. Przywołany przez Burmistrza art. 81 u.u.i.ś. nie miał zastosowania w sprawie, a użycie go w uzasadnieniu decyzji odmownej miało sugerować, jakoby organ wskazał wariant dopuszczony do realizacji, a Wnioskodawca nie wyraził zgody na jego realizację, co jednak w niniejszym postępowaniu nie miało miejsca. Inwestor podkreślił, że inny wariant lokalizacyjny, którego brak zarzuca organ, nie jest już tym samym przedsięwzięciem i wymaga osobnego postępowania. Ustawodawca mówiąc o wariantach miał w zamyśle warianty technologiczne, a takowe zostały w Raporcie przedstawione. Dalej Inwestor wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji planowane przedsięwzięcie zakwalifikowano, niezgodnie ze stanem faktycznym, jako instalację związaną z odzyskiem lub unieszkodliwianiem, gdy tymczasem nie wiąże się ono z budową zakładu unieszkodliwiania odpadów, lecz obejmuje budowę zakładu biologicznego przetwarzania odpadów w procesie kompostowania, a odpady przetworzone w planowanej instalacji będą następnie kierowane do innych instalacji ostatecznego unieszkodliwiania. Tak określone przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego, zaś przywołanie w uzasadnieniu decyzji odmownej ustaleń Studium, PGO oraz POŚ jest sprzeczne z prawem. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr sprawy: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji bezpodstawnie orzekł o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia, gdyż w aktualnym stanie prawnym organ może jedynie określić środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia bądź też odmówić określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia mogącego być szkodliwym zostało oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, zatem organ odwoławczy sprawdza, czy organ I instancji nie przekroczył granic tego uznania. SKO oceniło, że krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo. Natomiast z niewiadomych przyczyn Burmistrz oparł swoje stanowisko na ustaleniach Studium, podczas gdy zgodnie z art. 80 ust. 1 u.u.i.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana jest w oparciu o wyniki uzgodnień i opinii, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Organowi nie wolno brać pod uwagę ustaleń studium czy planów gospodarki odpadami, gdyż może badać zgodność inwestycji jedynie z obowiązującym m.p.z.p. (art. 80 ust. 2 u.u.i.ś.). Z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze, gdzie obowiązuje samo Studium, czy także plan miejscowy. W ocenie SKO, jeżeli obowiązuje plan miejscowy, to, biorąc pod uwagę, że Inwestor w odwołaniu wyraźnie wskazał, iż planowana inwestycja dotyczy przetwarzania odpadów, a nie unieszkodliwiania, to planowana inwestycja jest całkowicie zgodna z obowiązującym planem miejscowym. Zdaniem SKO, bezprawne jest działanie organu, który stara się nagiąć zapisy planu zagospodarowania dla swoich potrzeb tylko i wyłącznie w celu uniemożliwienia realizacji inwestycji. Skoro uchwalając plan miejscowy dopuszczono do tego, by na tym terenie mogły być realizowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, to bezcelowym jest dokonywanie takiej interpretacji zapisów planu, aby uniemożliwić realizację takich przedsięwzięć. Zdaniem organu odwoławczego z samego uzasadnienia decyzji, jak również ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, jasno wynika, że Wnioskodawca odpowiedział na wszystkie wątpliwości, a z treści Raportu, uzgodnień i opinii wynika, iż przedsięwzięcie nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska. W Raporcie zostały wskazane wymagane warianty realizacji przedsięwzięcia. Jeżeli zaś organ doszedł do wniosku, że z OOŚ wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez Wnioskodawcę, to zgodnie z art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. powinien, za zgodą Wnioskodawcy, wskazać w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody Wnioskodawcy, odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia. SKO podkreśliło, że organy administracji nie mogą tworzyć norm prawnych, szczególnie ograniczających prawa i wolności obywateli, w ten sposób, aby określać normy emisji zapachu lub hałasu (inne niż wynikające z prawa powszechnie obowiązującego), które uzasadniałyby odmowę wydania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Z kolei opinia społeczeństwa musi być uwzględniona w procesie wydawania decyzji środowiskowej, jednakże podlega ocenie organu wydającego decyzję i nie może być jedyną podstawą odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W ocenie SKO organ I instancji nie orzekł o wszystkich koniecznych elementach w swej decyzji, o których mowa w art. 82 ust. 1 u.u.i.ś., naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., przez co konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien, w myśl wskazań SKO, jasno i precyzyjnie określić, czy teren przedmiotowej inwestycji jest objęty m.p.z.p., wydać decyzję, która, jeżeli będzie pozytywna, winna uwzględniać wszystkie zapisy art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 2 pkt 1 u.u.i.ś., a także wziąć pod uwagę, że w odwołaniu Inwestor jasno określił, iż planowana inwestycja dotyczy przetwarzania odpadów, a nie unieszkodliwiania. SKO podkreśliło, że sprzeciw społeczeństwa (lub jednej ze stron postępowania) nie może być jedyną przesłanką odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, zaś pozytywne uzgodnienia właściwych organów są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła [...] (dalej: "Skarżąca"), zaskarżając tę decyzję w całości i wnosząc "o jej zmianę i o utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza". W uzasadnieniu skargi oceniono, że decyzja Burmistrza jest prawidłowa. Skoro organ I instancji oparł swoją decyzję na wynikach postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to postąpił zgodnie z art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 2 pkt 1 u.u.i.ś. Zatem brak podstaw do uchylenia z tego powodu decyzji Burmistrza. Wbrew wątpliwościom SKO, działka przewidziana pod inwestycję objęta jest ustaleniami planu miejscowego – co wynika wyraźnie z uzasadnienia decyzji Burmistrza (s. 17 i 18) – zakazującymi prowadzenia unieszkodliwiania odpadów, w tym składowania odpadów. Przepisy te przewidują wykorzystanie instalacji regionalnych, do których planowana inwestycja nie należy, co zostało stwierdzone w PGO. Dokumenty te nie przewidują i nie analizują pod kątem wpływu na środowisko rozwiązań związanych z planowaną inwestycją, a wręcz wskazują na kontynuowanie dotychczasowego sposobu działań związanego z postępowaniem z odpadami ulegającymi biodegradacji. W sprzeczności z tymi ustaleniami pozostaje wskazanie SKO, że skoro odwołująca się wyraźnie wskazała, iż planowana inwestycja dotyczy przetwarzania odpadów, a nie unieszkodliwiania, to inwestycja ta jest całkowicie zgodna z obowiązującym planem miejscowym. Skarżąca podkreśliła, że aby móc przetwarzać odpady, należy je przedtem składować, co zostało w planie miejscowym zakazane. Inwestor zamierza odpady składować na pryzmach o wielkości 6 m ( 12 m w kształcie trapezów i je w określonym cyklu przerabiać. Zważywszy, że przedmiotowa działka położona jest od strony zachodniej, około 410 m od zabudowań mieszkalnych, to słuszne są obawy i niepokoje mieszkańców związane ze skażeniem powietrza (emisją zanieczyszczeń), gdyż 80% wiatrów i cyrkulacji powietrza jest od strony zachodniej. Zwiększy się liczba owadów i gryzoni. Nie sposób lekceważyć zarzutów i wniosków zawartych w 13 pismach, które wpłynęły od mieszkańców i właścicieli działek. Nadto, zdaniem Skarżącej, niewykonalne przez Inwestora jest zastrzeżenie zamieszczone w opinii PPIS, aby realizacja i eksploatacja inwestycji nie powodowała przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego Inwestor posiada tytuł prawny. Burmistrz słusznie podkreślił fakt nieodniesienia się przez Inwestora do wniesionych uwag i wątpliwości, a także brak wariantów realizacyjnych przewidujących inną lokalizację inwestycji oraz zastosowanie nowoczesnej kompostowni w zamkniętym systemie wszystkich faz kompostowania – co wyczerpywało przesłankę z art. 81 u.u.i.ś., stanowiącą podstawę do odmowy wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia, a będącą w rzeczywistości odmową określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia dla Wnioskodawcy. Dalej Skarżąca podkreśliła, że jest współwłaścicielem działek sąsiadujących z planowaną inwestycją, stąd ma interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszego sporu na korzyść utrzymania w mocy decyzji Burmistrza. Podniosła, że inwestycja Wnioskodawcy uniemożliwi realizację przedsięwzięcia zabudowy mieszkaniowo-usługowej przewidzianej na działkach Skarżącej. Przyczyni się do zwiększenia ruchu pojazdów oraz spowoduje wzmożony ruch samochodów ciężarowych o dużym tonażu na ulicy wsi [...], która jest miejscowością letniskową. Należy wziąć pod uwagę hałas, zanieczyszczenie dróg, jak i strefę ochronną dla inwestycji mieszkaniowych. Skarżąca zarzuciła brak uwzględnienia w opinii sanitarnej lokalnej róży wiatrów dla oddziaływania źródeł hałasu i zanieczyszczeń powietrza. Z kolei postanowienie RDOŚ wyznacza miejsce pomiaru emisji amoniaku po stronie nawietrznej, pomijając stronę zawietrzną. Wszystkie wyżej wymienione zarzuty wypełniają, zdaniem Skarżącej, treść art. 5 Kodeksu cywilnego. Inwestycja Wnioskodawcy narusza również art. 144 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2012 r. uczestnik postępowania, [...], oświadczył, że popiera w całości skargę i stanowisko w niej przedstawione. W piśmie procesowym z dnia 19 czerwca 2012 r. Inwestor, jako uczestnik postępowania, stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze są bezpodstawne i nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja SKO odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi –ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. Sąd podziela generalne stanowisko organu odwoławczego, że przywołane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przyczyny odmowy zgody na realizację inwestycji nie mają usprawiedliwionych podstaw. W szczególności nietrafne jest stanowisko organu I instancji, jakoby ustalenia obowiązującego dla przedmiotowego terenu planu miejscowego wykluczały realizację planowanego przedsięwzięcia. Sąd nie rozumie przy tym źródeł wątpliwości SKO co do tego, czy teren ten jest objęty m.p.z.p., czy też nie. Wszak fakt obowiązywania planu miejscowego w szczególności podkreślali zgodnie Inwestor (już w załączonej do wniosku karcie informacyjnej, s. 16) oraz Burmistrz (w uzasadnieniu decyzji pierwoszoinstancyjnej, s. 17–18). Ponadto należy zauważyć, że w razie powzięcia wątpliwości, czy na danym terenie obowiązuje m.p.z.p., organ odwoławczy winien dążyć do wyjaśnienia tej okoliczności we własnym zakresie, a nie cedować ten obowiązek na organ I instancji. M.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego i jako taki podlega urzędowej publikacji, a zgodnie z art. 6 i art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i stoją na straży praworządności. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że teren działki nr 297/89, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, objęty jest ustaleniami m.p.z.p. wynikającymi z Uchwały [...]. Działka ta znajduje się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 1P, a więc stanowiącym tereny obiektów produkcyjnych, magazynów i składów (§ 4 Uchwały [...]). Zgodnie z § 6 Uchwały [...] dla terenów tych wprowadzono następujące ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: "1) tereny obiektów produkcyjnych, magazynów i składów należy zagospodarować zielenią, tak by zminimalizować uciążliwości pochodzące z tych obszarów oraz poprawić walory krajobrazowe; 2) energię cieplną należy pozyskiwać z przyjaznych dla środowiska źródeł, które nie spowodują wzrostu emisji zanieczyszczeń do atmosfery z zastrzeżeniem § 10 pkt 7 lit. a) i b); 3) zakazuje się prowadzenia unieszkodliwiania odpadów, w tym składowisk odpadów; magazynowanie i odzysk odpadów innych niż komunalne może odbywać się jedynie na zasadach określonych w przepisach o odpadach; 4) gromadzenie i usuwanie odpadów należy oprzeć o istniejący system gospodarki odpadami, zgodnie z przepisami o odpadach; 5) na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania należy zapewnić ochronę istniejącej poza granicami opracowania planu zabudowy mieszkaniowej przed hałasem stosując rozwiązania techniczne zapewniające właściwe warunki akustyczne w budynkach". Wbrew stanowisku organu I instancji, w świetle dokumentacji przedłożonej przez Inwestora (począwszy od załączonej do wniosku karty informacyjnej) nie powinno budzić wątpliwości, że przedmiotem inwestycji jest instalacja służąca biologicznemu przetwarzaniu (odzyskowi) odpadów, a nie ich unieszkodliwianiu. Zakwalifikowanie przedmiotowej instalacji do bardziej ogólnej kategorii "instalacji związanych z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów" wynikało, jak trafnie wskazał Inwestor w odwołaniu, z nawiązania do terminologii użytej w § 3 ust. 1 pkt 73 rozp.RM.2004. Przepis ten zaliczał do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu (obecnie są to tzw. przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – zob. art. 173 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś.) "instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 39-41" (analogiczne unormowanie zawiera obecnie § 3 ust. 1 pkt 80 rozp.RM.2010). Powyższe nie zmienia jednak faktu, że celem planowanego przedsięwzięcia nie jest "unieszkodliwianie odpadów" – czyli, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 21 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.; dalej: "ustawa o odpadach", w skrócie "u.odpad."), "poddanie odpadów procesom przekształceń biologicznych, fizycznych lub chemicznych określonym w załączniku nr 6 do ustawy w celu doprowadzenia ich do stanu, który nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska" – lecz ich biologiczne przetwarzanie w procesie kompostowania. W istocie jest to więc "odzysk" odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 9 u.odpad. – obejmujący "wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy" – realizowany w procesie R3 ("Recykling lub regeneracja substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (włączając kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania)"), wyszczególnionym w ww. załączniku. Tak ujęte przedsięwzięcie nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, które zakazują jedynie prowadzenia unieszkodliwiania odpadów, w tym składowisk odpadów, natomiast dopuszczają magazynowanie i odzysk odpadów innych niż komunalne, na zasadach określonych w przepisach o odpadach (§ 6 pkt 3 Uchwały [...]). Wykładni użytych w tym przepisie terminów należy dokonywać z odwołaniem się do definicji legalnych zamieszczonych w podstawowej dla omawianej problematyki ustawie o odpadach, a nie – jak czyni to organ I instancji oraz Skarżący – na gruncie potocznego rozumienia tych terminów. W konsekwencji, wbrew zarzutom skargi, planowane przetwarzanie odpadów nie będzie się wiązało z bliżej nieokreślonym ich "składowaniem" (niezdefiniowanym w u.odpad.) na działce Inwestora, lecz co najwyżej z "magazynowaniem odpadów", rozumianym, zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 3 u.odpad., jako "czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem". Ponieważ obowiązujący plan miejscowy dopuszcza na działce Inwestora zarówno odzysk, jak i magazynowanie odpadów, to SKO zasadnie przyjęło, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami tego planu. Trafnie organ odwoławczy zakwestionował także dopuszczalność oparcia decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań na postanowieniach Studium, PGO oraz POŚ. Żaden z tych aktów nie jest bowiem aktem prawa miejscowego – ani studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zob. art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), ani gminny plan gospodarowania odpadami (uchwalony na podstawie art. 14 ust. 1 i 3 u.odpad. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r.; zob. też wyrok WSA w Krakowie z 25.01.2005 r., II SA/Kr 1385/04, CBOSA), ani też gminny program ochrony środowiska (uchwalany na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.). Postanowienia wymienionych aktów nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej ograniczającej – jak w niniejszej sprawie – konstytucyjnie gwarantowane swobody: korzystania z własności (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP) oraz prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP). Analiza akt administracyjnych sprawy potwierdza prawidłowość stanowiska organu odwoławczego, że, wbrew zastrzeżeniom organu I instancji, Inwestor ustosunkował się do uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa. Należy w tym miejscu zauważyć, że to organ I instancji, pomimo obowiązku wynikającego z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a u.u.i.ś., nie odniósł się w uzasadnieniu swej decyzji w sposób wyczerpujący do ww. uwag i wniosków, kwitując część z nich ogólnikowym stwierdzeniem, że wniesione uwagi nie zostały rozpatrzone ze względu na odmowę zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia albo poprzestając na informacji co do tego, czy do uwag tych odniósł się Inwestor. Wskazane uchybienie winno zostać usunięte przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ ten powinien w szczególności odnieść się do uwag zgłoszonych przez Skarżącą (w dużej mierze powtórzonych w skardze), które dotychczas nie zostały przezeń rozpatrzone "ze względu na odmowę zgody realizacji przedsięwzięcia". SKO trafnie podniosło, że w Raporcie zostały wskazane warianty realizacji przedsięwzięcia. W tym miejscu należy jednak wyjaśnić, że, wbrew stanowisku Inwestora zawartym w odwołaniu, jednym z wariantów alternatywnych w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a u.u.i.ś. może być wariant polegający na wskazaniu innej lokalizacji przedsięwzięcia, na co trafnie wskazuje się w doktrynie (zob. M. Behnke, Analiza wariantowa jako przesłanka wskazania wariantu innego niż proponowany przez inwestora lub odmowy wydania decyzji środowiskowej [w:] Wybrane problemy prawa ochrony środowiska, pod red. B. Rakoczego i M. Pchałka, Warszawa 2010, s. 68]. Ponieważ jednak z przywołanego przepisu wynika, że wariant alternatywny powinien być "racjonalny", to należy przyjąć, że można zasadnie oczekiwać przedstawienia przez inwestora innego wariantu lokalizacyjnego tylko wówczas, jeśli inwestor faktycznie dysponuje już na danym obszarze inną lokalizacją umożliwiającą realizację planowanego przedsięwzięcia. Przy tym, jak wynika z art. 81 ust. 1 u.u.i.ś., organ może odmówić wnioskowanej zgody na realizację przedsięwzięcia z powołaniem się na istnienie innego wariantu realizacyjnego tylko wówczas, jeżeli w toku OOŚ taki wariant ustali i skonkretyzuje oraz wykaże zasadność jego realizacji, a następnie wezwie inwestora do wyrażenia zgody na realizację tego wariantu zaś inwestor wymaganej zgody nie wyrazi. W niniejszej sprawie organ I instancji powyższej procedury nie dopełnił, stąd powołanie się przezeń na art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. dla uzasadnienia rozstrzygnięcia odmownego było co najmniej przedwczesne. Nie budzi również zastrzeżeń pogląd organu odwoławczego, że sprzeciw społeczeństwa wobec planowanej inwestycji nie może stanowić wyłącznej przesłanki odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Mając wszystko to na uwadze należy stwierdzić, że decyzja organu I instancji odmawiająca Wnioskodawcy zgody na realizację przedsięwzięcia nie miała usprawiedliwionych podstaw i nie mogła się ostać w administracyjnym toku instancji. Zarazem Sąd podzielił stanowisko SKO, że zakres uchybień w zakresie obowiązku dokładnego i wyczerpującego rozpatrzenia sprawy (art. 7 i art. 77 ust. 1 k.p.a.), jakich dopuścił się organ I instancji, sprawia, że pozostały, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylił decyzję Burmistrza w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Sąd nie podziela natomiast zastrzeżeń organu odwoławczego odnośnie wadliwego sposobu sformułowania sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem SKO organ I instancji bezpodstawnie orzekł o odmowie "zgody na realizację przedsięwzięcia" zamiast ewentualnej odmowy "określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia". Należy jednak zauważyć, że sformułowanie o "odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia" znajduje wyraźne oparcie w literalnym brzmieniu art. 81 ust. 1 in fine u.u.i.ś. Nie można zaś czynić organowi zarzutu z tego, że przy redagowaniu sentencji decyzji posłużył się wprost zwrotem ustawowym. Ponadto, w ocenie Sądu, zbyt kategoryczne jest stanowisko SKO, w myśl którego pozytywne uzgodnienia właściwych organów (tu: RDOŚ i PPIS) są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Z mylnie przywołanego przez organ odwoławczy wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. (IV SA/Po 1027/10, CBOSA) jednoznacznie wynika, że nawet pozytywne postanowienie RDOŚ uzgadniające realizację danego przedsięwzięcia (odpowiednio także: pozytywna opinia PPIS) nie obliguje organu prowadzącego postępowanie w sprawie OOŚ do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (jeżeli np. ten ostatni organ, z uzasadnionych przyczyn, nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego). Innymi słowy, wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się tylko w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia, w drodze decyzji pozytywnej, warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Przywołane wyżej uchybienia organu odwoławczego nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Pozostałe zarzuty skargi odnośnie do zaskarżonej decyzji SKO nie zasługiwały na uwzględnienie. W szczególności Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu naruszenia art. 5 i art. 144 Kodeksu cywilnego, gdyż roszczeń wynikających z tych przepisów można dochodzić wyłącznie przed sądem powszechnym. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.