I OSK 1303/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia NSA del. Jolanta Sikorska Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 349/12 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 349/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2011 r. W. K. wniósł o udzielenie pomocy finansowej na potrzeby uregulowania rachunku za energię elektryczną w kwocie 851,77 zł. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Wójt Gminy Pruszcz Gdański, na podstawie art. 3 ust. 3, art. 4 w zw. z art. 41, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), odmówił W. K. przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477,00 zł miesięcznie, zwanym dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Utrzymuje się z emerytury z ZUS-u w wysokości 1.282,37 zł netto. Łączny jego dochód przekracza zatem o 805,37 zł kryterium dochodowe uprawniające do przyznania pomocy finansowej. Z kolei świadczenia pieniężne z pomocy społecznej, o których mowa w art. 41 powołanej ustawy mają charakter fakultatywny i mogą być przyznawane w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W ocenie organu sytuacja, w której znajduje się W. K. nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wskazano ponadto, że W. K. udzielono pomocy pieniężnej w formie zwrotnego zasiłku celowego, którego jednak wnioskodawca nie zwrócił. Na skutek odwołania W. K., decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący wskazał, że decyzja SKO jest ewidentnie stronnicza, szkodliwa społecznie, narusza ustawę o pomocy społecznej oraz art. 32 Konstytucji RP. Podniósł, że jest uznany przez lekarza orzecznika ZUS za "trwale", całkowicie niezdolnego do pracy. Zaliczony jest ponadto do znacznego stopnia niepełnosprawności. W jego ocenie wywiad środowiskowy został przeprowadzony przez pracownika GOPS w Pruszczu Gdańskim stronniczo, szkodliwie społecznie i na szkodę skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 349/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2012 r. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie zostało wykazane, iż dochód skarżącego wynosi 1.282,37 zł, a zatem przekracza kwotę miesięcznego kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej, które to kryterium wynosi 477 zł. Wobec tego Sąd uznał, że organ prawidłowo na podstawie 8 ust. 3 powołanej ustawy o pomocy społecznej, zaliczył do dochodu skarżącego część potrącanej przez komornika emerytury i odmówił przyznania skarżącemu świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, takich jak zasiłek okresowy, czy zasiłek celowy. Sąd wskazał jednocześnie, że w myśl art. 41 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach ustawodawca przewidział możliwość udzielenia pomocy mimo wyższych niż kryterium dochodowe miesięcznych dochodów wnioskującego. Sąd I instancji zaznaczył jednak, że sformułowanie przepisu, zawierającego hipotezę "może być przyznany" wskazuje na uznaniowość w udzielaniu pomocy w tym trybie. Natomiast decyzje uznaniowe, jak to przyjęto i wyjaśniono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, są wyłączone spod kontroli sądowej w zakresie, w jakim organ administracji, kształtując ich treść kieruje się uznaniem w granicach przyznanych mu w stosownych przepisach prawa materialnego. Sąd I instancji uznał, że skoro organy administracji obu instancji, a w szczególności organ odwoławczy, przekonująco wyjaśniły z jakich względów nie mogły przyznać W. K. pomocy wnioskowanej na podstawie art. 41 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, to nie ma podstaw do kwestionowania przez sąd administracyjny stanowiska organów dysponujących budżetem na pomoc społeczną. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia października 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 349/12, skargę kasacyjną wniósł W. K., reprezentowany prze radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, stosownie do treści art. 188 p.p.s.a., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 ust. 1 oraz art. 8 ustawy o pomocy społecznej, przez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie; 2) art. 3 ust. 1, 3 i 4 powołanej ustawy, przez ich niezastosowanie, 3) art. 41 ustawy o pomocy społecznej, przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nie zastosowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd usankcjonował błędne orzeczenie organu II instancji, wydane w oparciu o nieprawidłową wykładnię art. 2 ustawy o pomocy społecznej, pominięto bowiem wskazania zawarte w art. 3 tej ustawy. Wskazano także, iż błędnie zastosowano art. 41 ustawy o pomocy społecznej uznając, że przepis ten zabrania uwzględnienia wniosku skarżącego, zamiast dostrzec wynikającą z niego zasadność tego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem przy jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wynikającymi z treści zarzutów kasacyjnych. Wskazać należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Organy pomocy społecznej nie mogą całkowicie wyręczać obywatela w wychodzeniu z trudnej życiowo sytuacji. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi bowiem, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według art. 3 ust 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Istotne znaczenie dla zakresu udzielanej pomocy prawnej mają możliwości organów, których środki na ten cel są ograniczone. Organ udzielając świadczeń z pomocy społecznej kieruje się uznaniem administracyjnym, tj. ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Zatem sam fakt spełniania przesłanek ogólnych udzielenia pomocy społecznej nie oznacza prawa do świadczeń w konkretnym przypadku. Należy też pamiętać, że w przypadku decyzji uznaniowych, kontrola sądowa ograniczona jest jedynie do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477,00 zł miesięcznie. W niniejszej sprawie skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, otrzymuje emeryturę w wysokości 1.282,37 zł netto miesięcznie, co oznacza, że uzyskiwane przez niego kryterium dochodowe przekracza kryterium wskazane w ustawie uprawniające do ubiegania się co do zasady o świadczenie z pomocy społecznej. Wobec tego uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 2 ust. 1, art. 8 oraz art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozważając zarzut dotyczący naruszenia art. 41 ustawy pomocy społecznej wskazać należy, że zgodnie z ust. 1 powołanego artykułu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przepis ten w sposób niebudzący wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Przypadek powodujący przyznanie świadczenia na podstawie tego przepisu nie może należeć do przypadków zwykłych, powszechnych, zazwyczaj występujących. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu powołanego przepisu to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów kwalifikacyjnych w stosunku do istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, czy tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, ale do zdarzeń nadzwyczajnych. Zasiłek celowy z art. 41 ustawy o pomocy społecznej może zatem być przyznany w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. O tym, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy. W niniejszej sprawie uznano, że sytuacja, w jakiej znajduje się skarżący nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Organy szczegółowo wyjaśniły i rozważyły istotne dla rozstrzygnięcia wniosku okoliczności. W kwestionowanych decyzjach przekonująco umotywowano stanowisko w sprawie, odwołując się do obecnej sytuacji życiowej skarżącego. Co zaś do formy pomocy określonej w art. 41 ust. 2 powołanej ustawy, która to pomoc dotyczy pomocy rzeczowej pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową należy wskazać, że – jak z akt sprawy wynika – skarżący otrzymał taką pomoc w kwocie 500 zł na pokrycie kosztów zużycia energii elektrycznej, opału i leków pod warunkiem zwrotu tej kwoty w całości w pięciu ratach po 100 zł w okresie od lutego do czerwca 2011 r. Pomimo przesunięcia spłaty tego zasiłku na okres od kwietnia do sierpnia 2011 r. skarżący nie dokonał żadnej wpłaty na zwrot udzielonego zasiłku. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem, że nie było podstaw do udzielenia ponownie pomocy w tej formie. Wobec powyższego uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 41 ustawy o pomocy społecznej jest nieuzasadniony. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach pomocy udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.