VII SA/Wa 668/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. N. i M. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na lokalizację zjazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących M.N. i M.S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku M.N. oraz M.S. nie zezwolił na lokalizację tymczasowego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. O. Organ wskazał, iż nie zezwolił na lokalizację przedmiotowego zjazdu ponieważ odcinek drogi krajowej nr [...] do którego przylega działka nr [...] zakwalifikowany został zarządzeniem nr 83 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 grudnia 2009 r. zmieniającym zarządzenie nr 80 z dnia 18.12.2008r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasy GP). Organ podniósł, iż zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz. 430), cyt. "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów," pkt 3 cyt: " ... stosowanie zjazdów na drodze klasy GP jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu". Podkreślono, że tut. Oddział we współpracy z Miastem O. przygotował projekt przebudowy drogi krajowej nr [...] na drogę dwujezdniową razem z budową dróg serwisowych. Dla omawianej inwestycji została wydana decyzji ZRID na budowę drogi ekspresowej [...] granica województwa na odcinku obwodnicy O. etap II od km 400+000 do km 413+890 wraz z rozbudową ul. [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] od [...] do węzła "O". Ww. decyzja stała się ostateczna w dniu 22.11.2010 r. Organ stwierdził, że zaplanowany przez inwestorów pas lewoskrętów byłby niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami tj. § 113 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz. 430) - "Na drodze klasy GP i drogach niższych klas (...) o miarodajnym natężeniu większym niż 800 P/h połączenie obiektu i urządzenia-obsługi uczestników ruchu z drogą powinno być wykonane oddzielnie dla każdego kierunkuj ruchu". Na omawianym odcinku natężenie miarodajne wynosi 1811 P/h (wyliczenie zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z 2010r. - natężenie dobowe 21.311). Podkreślono, że zaproponowane przez inwestorów roboty polegające na wykonaniu pasa dla pojazdów skręcających w lewo, pozostawałyby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami oraz dodatkowo byłyby inwestycją zbędną. Wskazano, że zgodnie z dołączoną kserokopią projektu obejmującą fragment przebudowy ul. [...] dojazd do działki nr [...] należy przewidzieć w miejscu częściowo wykonanego już funkcjonującego skrzyżowania z sygnalizacją świetlną w km 319+220 (skrzyżowanie z ul. [...]) poprzez jego rozbudowę w części północnej i dalej poprzez drogę serwisową. Podniesiono, iż takie rozwiązanie spowoduje, że nie ulegnie pogorszeniu bezpieczeństwo ruchu, ponieważ wszystkie manewry skrętne przez pojazdy, dokonywane będą na jednym skrzyżowaniu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], która jest położona w m. O. na czas określony. Organ rozpoznając ponownie sprawę wskazał, iż na mocy decyzji nr [...] z dnia [...], która od dnia 22 listopada 2010 r. stała się ostateczna, Wojewoda [...] udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] granica województwa na odcinku obwodnicy O., etap II od km 400+000 do km 413+890, wraz z rozbudową ul. [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] od [...] do węzła "O." na odcinku obwodnicy O. w ciągu drogi ekspresowej [...], jednocześnie zatwierdzając projekt budowlany dla inwestycji pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] - granica województwa na odcinku obwodnicy O. etap II od km 400+000 do km 413+890 o długości 13,9 km wraz z połączeniem z miastem O." i nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na interes społeczny i gospodarczy. Ww. organ podniósł, że pozytywne rozpatrzenie wniosku stron, to znaczy wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu publicznego na czas określony, oznaczałoby ingerencję w ww. decyzję Wojewody [...] w szczególności w zatwierdzony projekt budowlany, który nie zakładał budowy zjazdu do działki nr [...] ani z istniejącej jezdni, ani z nowej (lewej) jezdni, lecz wyłącznie z mającej powstać dodatkowej jezdni, nazwanej w tym projekcie drogą serwisową, przeznaczonej do obsługi przyległego terenu i zaplanowanej do włączenia do rozbudowanej (dwujezdniowej) drogi krajowej nr [...] w obrębie jej realizowanego obecnie skrzyżowania z ul. [...]. Podkreślono, że ingerencja ta spowodowałaby niedopuszczalne naruszenie określonego stanu prawnego ukształtowanego na mocy wspomnianej decyzji, co stanowi wystarczającą przesłankę dla podjęcia negatywnego dla strony rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Organ podniósł, że odpowiadanie przez organ na zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było bezcelowe, ponieważ dotyczyły one argumentów, które - skądinąd słuszne z merytorycznego punktu widzenia - nie powinny decydować o treści podjętego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, z wyjątkiem argumentu dotyczącego wydania przez Wojewodę [...] ww. decyzji z dnia [...] która - co wymaga podkreślenia - cały czas zachowuje moc wiążącą, gdyż nie został w niej ustalony termin jej wykonania (końcowy). Organ wyjaśnił, iż ponieważ art. 29 ust. 4 cytowanej na wstępie ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zmianami) nie przewiduje możliwości wydania przez zarządcę drogi zezwolenia w sprawie lokalizacji zjazdu tymczasowego, lecz w sprawie lokalizacji zjazdu na czas określony, zaskarżoną decyzję z dnia [...], którą odmówiono wydania zezwolenia na lokalizację tymczasowego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. O. należało uchylić i orzec w sprawie lokalizacji tego zjazdu na czas określony, uwzględniając treść powyższych ustaleń organu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. N. i M. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 6 KPA (zasada legalizmu), art. 7 KPA (zasady prawdy obiektywnej i wyważania słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 8 KPA (zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa), oraz naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych dotyczących zasad dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 134 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższą regulację - zdaniem składu orzekającego zaskarżona decyzja winna być uchylona. Przede wszystkim należy wskazać, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i odmawiając wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej na czas określony uznał, iż udzielenie takiej zgody nie jest możliwe ze względu na wcześniejsze wydanie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na budowę drogi ekspresowej [...]. W ocenie organu udzielenie takiego zezwolenia oznaczałoby ingerencję w zatwierdzony projekt budowlany. Poglądu tego nie podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, że budowa zjazdu wymaga uzyskania przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Artykuł 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 - tekst jedn.) stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne zarządca drogi może (a więc nie musi) odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Podobną konstrukcję ma § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430). Wynika z niego że usytuowanie zjazdów na drodze klasy głównej ruchu przyspieszonego (GP) jest dopuszczalne wyjątkowo (co oznacza, że nie jest wykluczone), gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D (dojazdowej) lub L (lokalnej) do obsługi przyległych nieruchomości. Podkreślić należy, że przepisy w zakresie uzyskiwania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi pozwalają na wydawanie ich również na czas określony i likwidację zjazdów po upływie okresu przewidzianego na ich funkcjonowanie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie ma żadnych przeszkód aby do czasu rozpoczęcia budowy drogi ekspresowej [...] bądź do momentu, w którym z przyczyn technologicznych funkcjonowanie zjazdu stanie się niemożliwe, wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Rację mają skarżący, że realizacja zjazdu do ich nieruchomości w ramach uzyskanego pozwolenia na budowę drogi jest okolicznością trudną do określenia w czasie, aczkolwiek na pewno odległą. Wobec tego ewentualne pozbawienie ich w tym okresie dostępu do nieruchomości oraz uniemożliwienie wykorzystania jej na cele gospodarcze nie może być uzasadnione jedynie wydaniem powoływanego przez organ w decyzji odwoławczej pozwolenia na budowę. Zaprezentowane powyżej rozważania nie oznaczają, że wniosek skarżących o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony winien być uwzględniony. Pamiętać bowiem należy o tym, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, a zatem organ administracyjny może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd. Wydając decyzję w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi krajowej organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Jednocześnie chociaż przepisy ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia wykonawczego są oparte wprawdzie na konstrukcji uznania administracyjnego jednak nie oznacza to dowolności i automatycznego prymatu interesu społecznego nad indywidualnym w każdej sytuacji faktyczno – prawnej. Zważywszy na treść przytoczonych wyżej regulacji oraz racje i argumenty, jakie przedstawia strona skarżąca organ odwoławczy, nie ograniczając się do kontroli zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji, rozważy czy lokalizacja zjazdu jest w realiach niniejszej sprawy możliwa i uzasadniona. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.