II SA/Wa 636/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak, Danuta Kania (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Komendanta Głównego Policji przez Zastępcę Dyrektora Biura Logistyki Policji Komendy Głównej Policji – K. G., organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3, art. 5 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w S. o cofnięciu z dniem [...] stycznia 2006 r. uprawnienia A. G. do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznanego w dniu [...] marca 1998 r. decyzją nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w S. W uzasadnieniu ww. decyzji organ podał, że na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji w S. z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] A. G. do 2005 r. pobierał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W dniu [...] marca 2011 r. Komendant Miejski Policji w S. wydał orzeczenie nr [...], którym z dniem [...] stycznia 2006 r. cofnął A. G. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] września 2011 r. (sygn. akt [...]) oddalił skargę A. G. na decyzję organu II instancji. Po złożeniu przez skarżącego wniosku z dnia [...] września 2011 r. zostało wszczęte przez Komendanta Głównego Policji postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], które zakończyło się decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Komendanta Głównego Policji przez Zastępcę Dyrektora Biura Logistyki Policji Komendy Głównej Policji – K. G., którą Komendant Główny Policji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2011 r. Zainteresowany złożył do Komendanta Głównego Policji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Komendanta Głównego Policji. W dalszej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Komendant Główny Policji stwierdził, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena stanu prawnego, który nie pozwala na przyznanie świadczeń pieniężnych z tytułu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wobec osób niebędących funkcjonariuszami w służbie czynnej, a w szczególności dla osób uprawnionych do policyjnych świadczeń emerytalno – rentowych. Okoliczność ta nastąpiła z mocy prawa. W ocenie organu, fakt ten posiada o tyle znaczenie, iż zarówno w jego świetle nie są zasadne środki dowodowe odwołujące się do udzielonych stronie zapewnień co do trwałości jego uprawnienia, jak też bez znaczenia pozostaje argument strony o niewykonalności orzeczeń organów I i II instancji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący A. G. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] i decyzji ją poprzedzających. Ponadto, wniósł o kontrolę legalności wszystkich wydanych do tej pory w jego sprawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S., Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], Komendanta Głównego Policji oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydanych w kwestii odmowy naliczenia i wypłacenia równoważnika za lata 2006 – 2010, za rok 2011 oraz w kwestii cofnięcia uprawnień do pobierania tegoż równoważnika i w przypadku stwierdzenia, że naruszają one przepisy prawa, a zwłaszcza art. 32 Konstytucji RP, wyeliminował je z obrotu prawnego, orzekając jednocześnie o obowiązku naliczenia i wypłaty świadczenia przez KMP w S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga A. G. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż powołane w skardze. W ocenie Sądu, Komendant Główny Policji rozpoznając, w trybie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminować jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Do dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis ten obowiązywał w innym brzmieniu, a mianowicie "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji". Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). W ocenie Sądu, stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której NSA stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, tezy zawarte w omawianej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. zachowują swoją aktualność również w świetle wspomnianej zmiany brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dokonanej w dniu 11 kwietnia 2011 r. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Komendanta Głównego Policji Zastępca Dyrektora Biura Logistyki Policji Komendy Głównej Policji K. G., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Komendant Główny Policji. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., należy wyraźnie podkreślić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Komendanta Głównego Policji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.