II SA/Łd 420/12

Dnia 29 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza W. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego J. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. nakazuje zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego J. T. kwotę 100 (sto) złotych zaksięgowaną pod pozycją [...] w dniu 18 kwietnia 2012 roku tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.) oraz art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm., powoływana dalej jako ustawa), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza W. z dnia [...], znak: [...], negatywnie opiniujące proponowany podział nieruchomości położonej w W., w obrębie [...] przy ulicy A, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 162/3 o pow. 0,1851 ha. W toku postępowania ustalono, iż J. T. wystąpił z wnioskiem w sprawie wydania opinii o możliwości podziału opisanej wyżej nieruchomości, która stanowiła jego własność. Zgodnie z przedstawionym na załączonym wstępnym szkicu projektu podziału, podział ww. nieruchomości miał nastąpić w celu wydzielenia działki gruntu pod poszerzenie działki sąsiedniej oznaczonej nr 162/4. Rozpoznając złożony wniosek organ I instancji stwierdził, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] nr [...] (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z [...], poz. [...]) działka numer 162/3, obręb [...], położona jest w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem U/MN, dla których w § 15 pkt 2 ww. planu ustalono następujące warunki podziału terenu na działki: a) dopuszcza się podziały terenu, wówczas gdy działka powstała w wyniku podziału będzie spełniać łącznie następujące warunki: – minimalna powierzchnia będzie wynosić 1800 m2, – minimalna szerokość frontu działki (wzdłuż drogi) - 25,0 m, – będzie przylegać do ulicy lokalnej oznaczonej na rysunku planu symbolem KD-L, ulicy dojazdowej oznaczonej na rysunku planu symbolem KD-D lub wewnętrznej drogi dojazdowej zapewniającej jej obsługę komunikacyjną, – kąt położenia granic (powstałych w wyniku podziału) w stosunku do pasa drogowego będzie taki sam jak istniejących granic działki, która podlega podziałowi, b) ww. warunki nie dotyczą działek wydzielonych pod projektowane stacje trafo, drogi wewnętrzne oraz powstających w wyniku regulacji stanu prawnego, której celem nie jest wydzielenie działek budowlanych. W ocenie organu I instancji z przedstawionego przez wnioskodawcę wstępnego projektu podziału wynika, że nowo wydzielona działka gruntu przeznaczona będzie na poszerzenie działki sąsiedniej oznaczonej nr 162/4, natomiast zapisy planu dla ww. obszaru nie przewidują możliwości wydzielania działki na poprawę warunków istniejącego zagospodarowania. W konsekwencji powyższych ustaleń organ I instancji stwierdził, iż ze względu na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma możliwości pozytywnego zaopiniowania proponowanego podziału ww. nieruchomości na wskazany cel, wobec czego postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 123 K.p.a. negatywnie zaopiniował przedstawiony przez wnioskodawcę projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Na postanowienie organu I instancji zażalenie wniósł J. T., wnosząc o jego uchylenie i wydanie opinii pozytywnej zatwierdzającej projekt podziału działki nr 162/3. Podniósł, że jest właścicielem przylegających do siebie działek nr 162/4, 162/3 oraz współwłaścicielem również przylegającej działki nr 162/1. Wykonany podział działki 162/3, oprócz poprawy funkcjonowania działek, jest regulacją ich stanu prawnego i wyczerpuje znamiona § 15 pkt 2 lit. b) planu miejscowego, zwalniającego z wymogów, będących podstawą negatywnego zaopiniowania. Skarżący dodał również, że w oparciu o wykonany podział geodezyjny został zawarty akt notarialny, który wyklucza negatywną opinię wykonanego projektu podziału. W tej sytuacji negatywna opinia może spowodować dla niego wielkie straty finansowe. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy powołując się na art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. art. 15 ust. 2 pkt 6 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stwierdził, iż ustalenia planu miejscowego są na tyle szczegółowe, że oceny dokonywania ewidencyjnego podziału nieruchomości można dokonać jedynie w świetle tych ustaleń. Następnie organ odwoławczy podniósł, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] objęta wnioskiem działka nr 162/3 położona jest w W., w obrębie [...], w terenie oznaczonym na planie symbolem U/MN, dla którego ustalono przeznaczenie: – usługi oraz działalność gospodarcza, rzemieślnicza o uciążliwości nie przekraczającej granic działki, jako podstawowe przeznaczenie terenu, – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jako uzupełnienie funkcji usługowej, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu, – urządzenia obsługi technicznej jako dopuszczalne przeznaczenie terenu. Następnie Kolegium przytoczyło warunki podziału ww. terenu na działki zgodnie z § 15 ust. 2a uchwały, a także dodało, że zgodnie z zapisem § 15 ust. 2b tejże uchwały wymienione warunki nie dotyczą działek wydzielonych pod projektowane stacje trafo, drogi wewnętrzne oraz powstających w wyniku regulacji stanu prawnego, której celem nie jest wydzielenie działek budowlanych. Konkludując Kolegium wskazało, iż proponowany przez wnioskodawcę wstępny projekt podziału działki nr 162/3 nie spełnia, określonego w § 15 ust. 2a uchwały, wymogu minimalnej powierzchni 1800 m² i szerokości 25 m, powstałych w wyniku podziału nowych działek. Nie ma przy tym zastosowania pkt 2b § 15 uchwały mówiący, kiedy nie są wymagane ustalone planem miejscowym warunki podziału. W ocenie organu odwoławczego z wniosku wnioskodawcy nie wynika, aby powstające nowe działki miały być wydzielone w związku z regulacją ich stanu prawnego. Zarówno z odpisu księgi wieczystej jak i z wypisu z ewidencji gruntów wynika natomiast, że należące do wnioskodawcy działki nr 162/3 i 162/4 mają uregulowany stan prawny. Nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy sporządzony akt notarialny. Organ II instancji przytoczył również treść art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz stwierdził, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania ww. przepisu tejże ustawy. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] skargę do sądu administracyjnego wniósł J. T., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego – art.. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, tj. dokonanie błędnej oceny zgodności proponowanego podziału działki nr 162/3 poprzez uznanie, że w stosunku do tego podziału nie ma zastosowania § 15 ust. 2b uchwały w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania miasta W., w sytuacji kiedy proponowany podział odpowiada przeznaczeniu terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności kwestii, iż proponowany podział w zasadzie ma na celu uregulowanie stanu prawnego w kontekście sprzedaży przez skarżącego działki sąsiedniej 162/4, a nadto działka ta ma w przyszłości stanowić drogę wewnętrzną dla obsługi nieruchomości 162/4. W ocenie skarżącego podział działki 162/3 miał swe źródło w czynności prawnej dotyczącej zakupu działki 162/4 należącej do skarżącego dla ostatecznego ustalenia praw własnościowych dla przedmiotowych nieruchomości. Wydzielona w projekcie podziału działka 162/6 miała stanowić całość gospodarczą z działką 162/4 i stanowić w przyszłości drogę wewnętrzną dla obsługi tej działki, na której nabywca ma zamiar prowadzić działalność gospodarczą zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w miejscowym planie. Skarżący wskazał iż miejscowy plan zagospodarowania dla tego obszaru przewiduje przeznaczenie – urządzenia obsługi technicznej, w co można włączyć ciągi komunikacyjne wewnętrzne. Wydzielenie działki w kontekście wyżej wskazanych okoliczności nie było wydzieleniem działki budowlanej. Oznacza to że proponowany podział odpowiada przeznaczeniu terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Podstawowym zadaniem organu opiniującego zgodność podziału, w przypadku, gdy teren objęty jest planem zagospodarowania przestrzennego, jest dokonanie wykładni przepisów tego planu i orzeczenie, czy ustalenia planu nie sprzeciwiają się proponowanemu podziałowi. Warunek zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego w myśl tego przepisu jest spełniony, gdy proponowany podział odpowiada przeznaczeniu terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zdaniem skarżącego przy zatwierdzeniu i opiniowaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Dokonywana przez organ ocena zgodności projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu ma na celu zbadanie czy podział stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu określonego w tym planie. Proponowany przez skarżącego podział prowadzi do racjonalnego wykorzystania gruntów określonych w planie miejscowym zgodnie z zawartym w nim przeznaczeniem. Opinia o zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego powinna opierać się na ustaleniach celu podziału oraz zamierzeń, co do dalszego zagospodarowania działek, tak by powstałe jednostki geodezyjne nie stały w sprzeczności z możliwością racjonalnego wykorzystania gruntów, zakreśloną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oceny tej należy więc dokonać przez pryzmat skutku podziału nieruchomości, w wyniku czego dochodzi do powstania odrębnych nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Następnie skarżący podniósł, iż proponowany podział w kontekście nabycia działki 162/4 ustali stan prawny racjonalny dla wykorzystania działek i korzystny dla późniejszych stosunków pomiędzy właścicielami, bowiem obecnie aby móc sprzedać działkę 162/4 skarżący musiał ustanowić służebność przejazdu przez dotychczasowa działkę 162/3. Jednakże takie rozwiązanie nie jest w jego ocenie rozwiązaniem korzystnym dla właścicieli i gwarantującym stabilność w możliwości korzystania z nieruchomości w przyszłości, a także takie rozwiązanie może w przyszłości rodzić konflikty co do korzystania z części działki 162/3, z której proponowano wydzielić działkę 162/6 zgodnie z projektem podziału. W ocenie skarżącego brak należytego wyjaśnienia wszelkich okoliczności podniesionych powyżej niezbędnych dla rozstrzygnięcia, a w szczególności przesłanek art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w świetle zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi nie tylko naruszenie wskazanego przepisu, ale również art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pismem z dnia 18 czerwca 2012r. skarżący poinformował, iż w związku ze sprzedażą działki nr 162/4 została ustanowiona służebność gruntowa na pozostającej jego własnością działce nr 162/3. W ocenie skarżącego sytuacja ta powoduje, iż brak jest regulacji prawnej dla części jego działki 162/3, co w konsekwencji spowoduje utratę części jego działki nr 162/3 z powodu zasiedzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływana dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, natomiast zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 1 i 2 ustawy). Nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie działka skarżącego o nr ewidencyjnym 162/3, która ma być przedmiotem podziału, położona jest w W., w obrębie [...], na terenie oznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem U/MN, dla którego w § 15 pkt 1 planu miejscowego ustalono przeznaczenie: – usługi oraz działalność gospodarcza, rzemieślnicza o uciążliwości nie przekraczającej granic działki, jako podstawowe przeznaczenie terenu, – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jako uzupełnienie funkcji usługowej, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu, – urządzenia obsługi technicznej jako dopuszczalne przeznaczenie terenu. Z kolei § 15 pkt 2 planu miejscowego ustala następujące warunki podziału terenu na działki: a) dopuszcza się podziały terenu, wówczas gdy działka powstała w wyniku podziału będzie spełniać łącznie następujące warunki: – minimalna powierzchnia będzie wynosić 1800 m2, – minimalna szerokość frontu działki (wzdłuż drogi) - 25,0 m, – będzie przylegać do ulicy lokalnej oznaczonej na rysunku planu symbolem KD-L, ulicy dojazdowej oznaczonej na rysunku planu symbolem KD-D lub wewnętrznej drogi dojazdowej zapewniającej jej obsługę komunikacyjną, – kąt położenia granic (powstałych w wyniku podziału) w stosunku do pasa drogowego będzie taki sam jak istniejących granic działki, która podlega podziałowi, b) ww. warunki nie dotyczą działek wydzielonych pod projektowane stacje trafo, drogi wewnętrzne oraz powstających w wyniku regulacji stanu prawnego, której celem nie jest wydzielenie działek budowlanych. Proponowany przez skarżącego podział ww. działki o nr 162/3 o powierzchni 0,1851ha, ma skutkować wyodrębnieniem z niej działki o nr 162/6 o powierzchni 0,0284ha oraz działki o nr 162/7 o powierzchni 0,1567ha. Z powyższego wynika, że planowany podział działki o nr 162/3 nie spełnia warunków przewidzianych w § 15 pkt 2a) planu miejscowego. Kwestię sporną stanowi natomiast to, czy proponowany przez skarżącego podział spełnia kryteria podziału określone w § 15 pkt 2b) planu miejscowego, przewidujące wyjątki od ww. ustaleń dotyczących podziału terenu. W tym zakresie wskazać należy, iż z całą pewnością celem podziału przedmiotowej działki nie jest wydzielenie działki pod stację trafo, jak również podział działki nie jest uzasadniony regulacją stanu prawnego, której celem nie jest wydzielenie działek budowlanych. Z akt administracyjnych wynika bowiem, iż w dacie składania wniosku o zaopiniowanie proponowanego podziału działki o nr 162/3 skarżący był jej właścicielem, jak również właścicielem działki sąsiedniej o nr 162/4, zatem stan prawny ww. działek nie wymagał uregulowania. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie skarżący sprzedał działkę o nr 162/4 oraz ustanowił na rzecz nowych właścicieli służebność gruntową na działce o nr 162/3. Wyjaśnienia natomiast wymaga okoliczność, w jakim celu skarżący zamierza dokonać podziału działki o nr 162/3, a mianowicie czy skutkiem podziału ma być poszerzenie działki o nr 162/4, czy też wyodrębnienie drogi wewnętrznej w celu zapewnienia działce o nr 162/4 dostępu do drogi publicznej. Analiza akt postępowania administracyjnego, ale również analiza treści oświadczeń skarżącego składanych w postępowaniu przed sądem nie pozwala na jednoznaczne wskazanie jaki jest rzeczywisty cel wnioskowanego podziału. Faktem jest, iż z części opisowej projektu podziału, załączonego do wniosku o zaopiniowanie podziału działki wynika, że wyodrębniona działka o nr 162/6 miała być przeznaczona na poszerzenie działki sąsiedniej o nr 162/4, jednakże część rysunkowa projektu podziału wskazuje, iż działka o nr 162/6 miała stanowić drogę wewnętrzną, zapewniającą działce o nr 162/4 dostęp do drogi publicznej. W toku całego postępowania administracyjnego oba powyższe cele są wskazywane, natomiast w postępowaniu przed sądem skarżący bardziej akcentuje cel ustanowienia drogi wewnętrznej. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, iż organy administracji nie dokonały w tym zakresie niezbędnych ustaleń, co doprowadziło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skoro bowiem obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wykluczając możliwość podziału terenu, którego celem byłoby poszerzenie działki sąsiedniej, dopuszcza jednocześnie możliwość podziału działki w celu wyodrębnienia drogi wewnętrznej, to ustalenie okoliczności wskazujących na rzeczywisty cel wnioskowanego podziału ma kluczowe znaczenie dla możliwości prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości. Tym samym jeśli plan miejscowy dopuszcza podział terenu polegający na wyodrębnieniu drogi wewnętrznej, to tak długo nie można podzielić stanowiska organów administracji, że proponowany podział jest niezgodny z planem miejscowym, jak długo nie zostanie ustalony rzeczywisty cel wnioskowanego podziału. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji winien ponad wszelką wątpliwość ustalić cel proponowanego podziału przedmiotowej działki, a następnie wydać rozstrzygnięcie uwzględniające rozważania zawarte w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c), w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 225 p.p.s.a. j.m.