II SA/Gd 184/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody z dnia 13 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 22 czerwca 2011r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. D. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z 13 lutego 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty z 22 czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalającą na rzecz skarżącego odszkodowanie w wysokości 8.400 zł za nieruchomość położoną w S. gmina C. - działkę nr [[...]], zajętą pod drogę gminną. Zaskarżona decyzja zapadła następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta, wydając decyzję jako organ I instancji, stwierdził w jej uzasadnieniu, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa i standardami obowiązującymi rzeczoznawców majątkowych. Za datę uwzględnienia stanu obiektu wyceny przyjęto dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, tj. 4 lipca 1997 r. Wartość rynkowa określona została zgodnie z zasadami określonymi rozporządzeniem Rady Ministrów z 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Uwzględniając cel wyceny i ilość dostępnych danych, wartość wycenianej nieruchomości określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Dokonując wyceny rzeczoznawczynie przeanalizowały ceny nieruchomości transakcyjnych podobnych do wycenianej na rynku lokalnym w okresie od grudnia 2008 r. do dnia, na który określono wartość. Przedmiot badania został określony jako ceny transakcyjne prawa własności do nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi gminne. W celu przeprowadzenia analizy zgodnej z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami przeprowadzono monitoring rynku na podstawie notowań z aktów notarialnych, w wyniku, którego zidentyfikowano 7 transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych. Z utworzonego zbioru wybrano 3 nieruchomości najbardziej podobne pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Rzeczoznawczynie, biorąc pod uwagę wynik badania preferencji nabywców nieruchomości, ustaliły następujący zestaw cech rynkowych determinujących ceny: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa, znaczenie nieruchomości w aspekcie jej funkcji, warunki zabudowy i powierzchnia. Biorąc pod uwagę zestaw transakcji przyjętych do wyceny oraz cechy rynkowe różnicujące ceny badanych nieruchomości, określono zestaw cech i ich wagi ( procentowy wpływ na ceny). Dla zniwelowania różnic pomiędzy obiektem wyceny a obiektami porównawczymi zastosowano korekty. Na podstawie różnic pomiędzy maksymalną i minimalną ceną występującą na rynku określono, łącznie dla wszystkich cech rynkowych, zakres kwotowy poprawek, tzw. deltę cen. Kierując się określoną wagą, dla każdej cechy rynkowej oszacowano maksymalną kwotę poprawek. Następnie, uwzględniając nadane poszczególnym obiektom oceny, określono poprawki. Suma wszystkich poprawek posłużyła do skorygowania ceny, jaką osiągają poszczególne obiekty porównawcze. Wartość rynkowa nieruchomości wycenianej została określona na kwotę 8.400 zł, jako iloczyn średniej arytmetycznej ze skorygowanych cen transakcyjnych i liczby jednostek porównawczych. Jak wynika z uzasadnienia wyniku wyceny, dokonano jej uwzględniając aktualną sytuację planistyczną i uwarunkowania rynku istniejące na dzień określenia wartości. Określona wartość jednostkowa obiektu wyceny - 11,41 zł/m2 jest nieco niższa od ceny średniej. Wynika to przede wszystkim z lokalizacji - wyceniana nieruchomość leży w miejscowości położonej daleko od miasta i głównych dróg, w części wsi znajdującej się w dalszej odległości od jej centrum, do której, jak wynika z operatu, dojazd prowadzi wyboistą drogą gruntową biegnącą przez las. Dokonany przez rzeczoznawczynie dobór nieruchomości porównawczych jest właściwy. Odnosząc się do składanych przez skarżącego w trakcie postępowania administracyjnego uwag, Starosta stwierdził, iż działki wzięte do porównań przyjęto monitorując rynek na podstawie notowań z aktów notarialnych, przy czym przedmiot badania został określony jako ceny transakcyjne prawa własności do nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi gminne. Para nr 3 obejmowała 3 działki położone w L., tj. działki [[...]], [[...]] i [[...]]. Jak wynika z opisu na str. 16 operatu, działki te o łącznej powierzchni 1.180 m2, o regularnym kształcie były zlokalizowane wśród gruntów niezabudowanych oraz zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, nieruchomość została sprzedana w lutym 2009 r. za cenę 18.080,00 zł. Twierdzenie wnioskodawcy, że w aktualnej sytuacji prawnej praktycznie niemożliwym jest zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie znajduje żadnego uzasadnienia. Odnosząc się żądań skarżącego zawartych w piśmie z 15 maja 2011 r., organ stwierdził, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy, organ stwierdza, że zostały one wybrane przez rzeczoznawczynie w sposób właściwy a wybór został należycie uzasadniony. Oszacowana wartość odpowiada wartości rynkowej nieruchomości i odzwierciedla poziom cen kształtujących się na rynku lokalnym, a wartość 1 m2 gruntu mieści się pomiędzy ceną minimalną a ceną maksymalną, jakie na nim zanotowano. Odwołania od decyzji wnieśli Wójt Gminy C. oraz skarżący. Wójt zarzucił naruszenie art. 129 ust. 5 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 7 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 97 paragraf 1 pkt 4 K.p.a., wskazując, że Rada Gminy C. nigdy nie podjęła uchwały o przebiegu dróg gminnych na nieruchomościach stanowiących własność skarżącego, dzielonych na jego wniosek decyzją z 4 lipca 1997 r., ani też uchwały o zaliczeniu działek nr [[...]] i [..] do kategorii dróg gminnych . Z tego też względu Wójt Gminy, a następnie Starosta dnia 24 września 2009 r. wnioskował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o rozważenie możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 4 lipca 1997 r. w zakresie stwierdzenia, że nowo wydzielone działki o numerach [[...]] i [[...]] są przeznaczone pod drogi gminne. Jest to zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia, którego zależne jest rozpatrzenie wniosku skarżącego o odszkodowanie. Skarżący nigdy nie został przez Gminę pozbawiony praw do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [[...]]. Działka nr [[...]] pozostaje we władaniu skarżącego, stanowiąc klasyczną drogę wewnętrzną, nawet nie jest połączona z drogą dojazdową oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 4 oznaczoną w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy jako droga gminna. Skarżący zarzucił natomiast Staroście rażące naruszenie prawa, zwłaszcza art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Skarżący stwierdził, że nie podziela stanowiska organu wydającego decyzję wyrażonego w jej uzasadnieniu, iż operat szacunkowy jest sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa oraz standardami zawodowymi obowiązującymi rzeczoznawców majątkowych. Nieruchomości porównawcze nie są nieruchomościami podobnymi do działki nr [[...]]. Działka nr [[...]] położona jest ok. 3-4 km od brzegu morskiego w miejscowości letniskowej, natomiast miejscowości porównawcze znajdują się na terenach wiejskich mało atrakcyjnych pod względem turystycznym i oddalonych ok. 20-30 kilometrów od morza. Wyceniana działka przeznaczona jest pod drogę gminną - w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych droga gminna jest drogą publiczną. Na podstawie ogólnikowych opisów w operacie szacunkowym (por. str. 16 operatu) nie można stwierdzić, jakie przeznaczenie mają nieruchomości porównawcze. działki nr [[...]], [[...]], [[...]] w L. położone są na terenie dla którego obowiązującym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy z dnia 24 marca 2010 r. Z planu jednoznacznie wynika, że część działki [[...]] przeznaczona jest pod ciąg pieszo jezdny i oznaczona jest symbolem 5.010.KDX, pozostała część tej działki leży na terenach przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną oraz infrastrukturę techniczną i oznaczona jest symbolami 5.163.MN oraz 5.107.IT. Z kolei działki [[...]] i [[...]] przeznaczone są pod drogę wewnętrzną i oznakowane są symbolem [[...]], działki nr [[...]], [[...]] w K. położone są na terenie, dla którego obowiązującym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady gminy L. z 15 lutego 2002 r. Działka [[...]] powstała w wyniku podziału działki [[...]]. Z treści planu wynika, że na terenie objętym planem nie przewiduje się tworzenia nowych dróg publicznych, a jedynie drogi wewnętrzne. Z aktualnie obowiązujących planów przestrzennego zagospodarowania jednoznacznie wynika, że nieruchomości porównawcze nr 1 i nr 3 nie są przeznaczone pod drogi publiczne. Operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego, a zwłaszcza § 36 ust. 1. Skarżący w piśmie z 4 lutego 2012 r. wskazał, iż zarówno w operacie szacunkowym, jak i w pozostałym materiale, brak jest jednoznacznego określenia, co rzeczoznawca majątkowy określa pojęciem "droga gminna". Na podstawie zebranego materiału w sprawie nie można stwierdzić, czy "droga gminna" to, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, droga zaliczona do kategorii dróg gminnych na podstawie uchwały rady gminy, czy też "droga gminna" to droga, której właścicielem jest gmina (takie pojęcie drogi gminnej używane jest potocznie). Nadto skarżący wskazał na zmianę przepisów regulujących zasady wyceny nieruchomości. W związku z tym zakwestionował oświadczenie rzeczoznawcy, że zmiany te nie mają wpływu na sposób wyceny oraz ustaloną wartość działki. W ocenie skarżącego takie stwierdzenie rzeczoznawcy powinno być wnikliwie uzasadnione zarówno pod względem prawnym, jak i merytorycznym, gdyż zmiana przepisów dotyczących wyceny nieruchomości znacząco wpływa zwłaszcza na sposób wyceny działek drogowych, a w świetle art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia, chyba że nastąpiły zmiany uwarunkowań prawnych, które w tym przypadku niewątpliwie nastąpiły. Skarżący zakwestionował przyjęte do porównania działki, gdyż nie można w sposób wiarygodny stwierdzić jakie mają przeznaczenie. Zarzucił również brak szczegółowego uzasadnienia dat sprzedaży porównywanych nieruchomości. Trend czasowy w operacie przedstawiony został w zupełnym oderwaniu od analizowanego rynku, zaś lakoniczne stwierdzenie na stronie 13 operatu, że przyjęcie dłuższego okresu badawczego podyktowane jest stabilnością cen nie może być uznane za właściwe uzasadnienie. Skarżący stwierdził, że celowe jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron praz rzeczoznawcy. Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję uznał, że z treści decyzji z 4 lipca 1997 r. zatwierdzającej podział działki nr [[...]] wynika, że projekt jej podziału jest zgodny z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w C. z 28 kwietnia 1989 r., a działka nr [[...]] zgodnie z mapą projektu podziału wydzielona została na drogę dojazdową do wydzielonych działek budowlanych. Badanie projektu podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. było obowiązkiem organu na etapie wydawania decyzji podziałowej, nie zaś w momencie ustalania odszkodowania. Sytuacja prawna ukształtowana tą ostateczną decyzją wiąże organ rozstrzygający o odszkodowaniu w zakresie zaistnienia podstawowej przesłanki do jego uzyskania, a mianowicie, przejścia prawa własności nieruchomości. Charakter prawny dziatki nr [[...]] określa ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z 4 lipca 1997 r., którą dokonano podziału działki nr [[...]] wydzielając z niej szereg działek pod zabudowę oraz działki nr [[...]] i [[...]] wskazując, że sa one przeznaczone pod drogi komunalne (gminne). Ocena zaistnienia skutków prawnych w postaci odjęcia prawa własności może być dokonana tylko na gruncie tej regulacji prawnej, na podstawie, której orzeczono o podziale. W dacie obowiązywania przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie było konieczne, aby działka drogowa przeznaczona do obsługi nowo powstałych działek zaliczona była w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. Analiza operatu szacunkowego z 30 marca 2011 r. w konfrontacji z nowym brzmieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. pozwala na stwierdzenie, że został on sporządzony prawidłowo, co oznacza, iż możliwe jest jego wykorzystanie dla celów ustalenia odszkodowania. Znajduje to również w potwierdzenie w pismach rzeczoznawcy majątkowego Pani M. R. z dnia 19 września 2011 r. oraz 7 grudnia 2011 r. Wynika z nich bowiem, iż zmiana przepisów prawa nie wpływa na sposób wyceny oraz ustaloną wartość nieruchomości określoną w operacie szacunkowym. Ponadto stosownie do wymogów treści art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż nieruchomości przyjęte do porównania stanowiły działki przeznaczone ("planistycznie") pod komunikację, które nabywane były przez gminę. Operat szacunkowy zawiera charakterystykę nieruchomości porównawczych z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. W omawianym operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowi zawarli informacje na temat cech rynkowych nieruchomości porównawczych wpływających na wartość, tj. lokalizację ogólną, lokalizację szczegółową, znaczenie nieruchomości w aspekcie jej funkcji, warunki zabudowy oraz powierzchnia. Organ podkreślił, że zastosowanie w niniejszej sprawie podejścia porównawczego, pozwala na przyjęcie do porównania z nieruchomością szacowaną wyłącznie nieruchomości do niej podobnych. Charakterystyka działek wziętych do porównania przedstawiona w operacie szacunkowym z 30 marca 2011 r., a uzupełniona wyjaśnieniami zawartymi w pismach rzeczoznawcy majątkowego M. R. z 9 września 2011 r. oraz z 7 grudnia 2011 r., w wystarczający sposób pozwala na dokonanie przez organ oceny prawidłowości doboru materiału porównawczego pod względem ich podobieństwa z uwzględnieniem cech przyjętych w procedurze wyceny jako różnicujących. Operat szacunkowy sporządzony przez M. R. i A. G., odpowiada wymogom obecnie obowiązujących przepisów w zakresie sporządzania operatów szacunkowych i może być wykorzystany na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowym postępowaniu. Zarzuty skarżącego wskazane zarówno w odwołaniu z dnia 14 lipca 2011 r. oraz piśmie z dnia 4 lutego 2012 r., dotyczące poprawności sporządzenia operatu szacunkowego, nie znajdują oparcia zarówno w materiale dowodowym, jak i w przepisach prawa, w związku z tym nie zasługują na uwzględnienie. Organ uznał wniosek skarżącego dotyczący przeprowadzenia rozprawy administracyjnej za bezzasadny. Wyjaśnił przy tym, że droga gminna mieści się w katalogu dróg publicznych, co wynika jednoznacznie z treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. We wniesionej do Sądu skardze zarzucono wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu opisano przebieg sprawy oraz powtórzono argumentację przedstawioną w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja dotycząca odszkodowania za nieruchomość wydzieloną w wyniku podziału dokonanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzją z dnia 4 lipca 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego zatwierdził podział stanowiącej własność skarżącego działki nr [[...]], w wyniku którego powstała działka nr [[...]] przeznaczona pod drogi komunalne (gminne). Podział został dokonany na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), który stanowił, że: 1. Podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. 2. Niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości może nastąpić w celu: 1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej dwoma lub więcej domami jednorodzinnymi bądź innymi domami mieszkalnymi albo domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym, jeżeli podział ten ma polegać na wydzieleniu poszczególnym współwłaścicielom domów wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z tych domów, 2) wydzielenia gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z domu lub budynku wzniesionego przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze, 3) wydzielenia gruntu nabytego w drodze zasiedzenia. 3. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. 4. Przepis ust. 3 nie dotyczy podziału, o którym orzeka sąd. Jeżeli dopuszczalność podziału jest uzależniona od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), sąd zasięga w tej sprawie opinii rejonowego organu administracji ogólnej. 5. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 129 ust. 5 pkt 1 z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3. Stosownie natomiast do treści art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu, wydzielone pod gminne drogi publiczne, które przeszły z mocy prawa na własność gminy, przysługuje właścicielowi odszkodowanie od gminy w wysokości uzgodnionej między nim a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania należy zatem stosować wszystkie reguły przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, odnoszące się do trybu postępowania przewidzianego dla określenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. I tak zgodnie z treścią art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, wysokość odszkodowania ustala się w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 7 i art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest zatem niezbędnym i podstawowym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. W szczególności zaś stosownie do art. 154 ust. 1 tej ustawy rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy). Nadto wskazać należy na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rozporządzenie to określa między innymi rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Zgodnie z treścią § 55 ust. 2 operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Z powyższych przepisów wynika, że wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzanego na potrzeby każdego konkretnego postępowania. Niedopuszczalne jest zatem określanie wysokości odszkodowania na podstawie operatów sporządzonych na rzecz innych postępowań administracyjnych. Nie oznacza to jednak, że operat szacunkowy jest dowodem, który nie podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Organ administracji winien zatem wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny. Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 18 sierpnia 2010 r. w sprawie II SA/Gd 505/09, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że w toku postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. § 36 ust. 1 tegoż rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania i operatu szacunkowego oraz wydawania decyzji przez organ I instancji stanowił, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 1). Stosownie zaś do § 36 ust. 3 przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Od dnia 26 sierpnia 2011 r. § 36 ma następujące brzmienie: 1. Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. 2. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. 3. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. 4. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. 5. Przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej. 6. Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności: 1) przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem; 2) przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości; 3) przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 24e ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 i Nr 127, poz. 857); 4) przy określaniu wartości nieruchomości nabywanych pod drogi w drodze umowy, z tym że wszystkie czynniki wpływające na wartość nieruchomości przyjmuje się na dzień zawarcia umowy; 5) przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne. Po tej zmianie wartość rynkową nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne określa się zatem przyjmując ich stan z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości dzielonej z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości dzielonej zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami (§ 36 ust. 1 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2). Jeżeli jednak na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2). Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na brak przepisów przejściowych nowe brzmienie § 36 rozporządzenia ma zastosowanie również do toczących się postępowań administracyjnych. Organy administracji obowiązane są bowiem do działania na podstawie obowiązującego prawa (art. 6 Kpa). Operat szacunkowy powinien był zatem być zgodny z nowym stanem prawnym. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na powyższe zmiany przepisów § 36 rozporządzenia i stwierdził, że analiza operatu szacunkowego pozwala na stwierdzenie, że został on sporządzony prawidłowo, co oznacza, że możliwe jest jego wykorzystanie dla ustalenia odszkodowania, a co znajduje również potwierdzenie w pismach rzeczoznawcy majątkowego z dnia 19 września 2011 r. i 7 grudnia 2011 r. W pismach tych rzeczoznawca stwierdziła bowiem, że zmiana przepisów prawa nie wpływa na sposób wyceny oraz ustalona wartość nieruchomości określoną w operacie szacunkowym. Stanowisko to nie zostało jednakże w żaden sposób uzasadnione ani przez sporządzającego operat rzeczoznawcę, ani też organ odwoławczy. W ocenie Sądu oświadczenie rzeczoznawcy zawarte w piśmie z dnia 19 września 2011 r. nie jest wystarczające dla takiego stwierdzenia, jako że nie ma w nim analizy aktualnego brzmienia przepisów § 36 rozporządzenia. Pismo to nie może być uznane w związku z tym za aktualizację operatu szacunkowego z dnia 30 marca 2011 r. Również organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego uznał operat za nadal aktualny, mimo tak istotnej zmiany przepisów rozporządzenia. Tym samym doszło do naruszenia art. 7 Kpa, art. 77§ 1 Kpa i art. 80 Kpa, a przez to także naruszenia § 36 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji organu II instancji. Z tych wszystkich względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto na podstawie art. 135 tej ustawy Sąd uchylił również decyzję organu I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uwagi bowiem na zasadniczą zmianę zasad wyceny, dotyczących przedmiotowej nieruchomości, zakres niezbędnego postępowania przekracza granice dodatkowego postępowania dowodowego dopuszczalnego z mocy art. 136 Kpa w postępowaniu odwoławczym. Nadto podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.