II SA/Gd 296/12

Dnia 2 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2012 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia w W. na pismo Wójta Gminy z dnia 15 grudnia 2012 roku w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej postanawia: skargę odrzucić. W dniu 19 kwietnia 2012 roku (data nadania w urzędzie pocztowym) A. wniosło skargę na pismo Wójta Gminy z dnia 15 grudnia 2012 roku w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej objętej wnioskiem A. z dnia 9 sierpnia 2011 roku. Skarga nie zawierała wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Jak wynikało z akt sprawy, skarżące A. pismem z dnia 21 grudnia 2011 roku (wpływ do Urzędu Gminy w dniu 2 stycznia 2012 roku) wezwało Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa w zakresie nieuzasadnionego nałożenia na wnioskodawcę opłat za udostępnienie informacji publicznej. Wójt Gminy nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc, że skarga została wniesiona po terminie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. W pierwszej kolejności jednak obowiązkiem Sądu było jednak odniesienie się do wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na wniesienie skargi po terminie. Rozpoznając wniosek organu o odrzucenie skargi Sąd miał na uwadze istniejące w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności dotyczące charakteru powiadomienia, o którym mowa w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Pojawiły się bowiem stanowiska, wedle których powiadomienie to nie jest czynnością ani aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z tym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 roku, sygn. akt I OSK 950/07, Baza Orzeczeń Lex nr 505286), jak również stanowiska, wedle których opłata mająca stanowić dodatkowe koszty udostępnienia informacji, o jakich mowa w art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustalana winna być w drodze postanowienia z art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2007 roku, sygn. akt II SA/Kr 407/07, Baza Orzeczeń Lex nr 707789. W ocenie Sądu z powyższymi poglądami nie można się zgodzić. Mieć bowiem należy na uwadze, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, w kwestii pobierania opłaty od informacji udostępnianych wnioskodawcom, nie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy procedury administracyjnej znajdują wprost zastosowanie do spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej jedynie w ściśle określonych sytuacjach, tj. przy wydawaniu decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej, czy też decyzji umarzających wszczęte postępowanie. Zatem pogląd, że orzeczenie o kosztach udostępnienia informacji publicznej następuje w formie postanowienia wydanego na podstawie 264 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia. W ocenie Sądu ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w formie aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, przy czym może to być akt określony jako przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęta nazwa pisma nie ma znaczenia. Nie jest to jednak decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2012 roku, sygn. akt IV SA/Po 1211/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazany wyżej art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje, że skarga do sądu administracyjnego służy na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w literaturze przedmiotu (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Warszawa 2005, str. 59-60), że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określają następujące elementy: 1) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia, wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, 5) akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Analiza powyższych elementów wskazuje, że powiadomienie o wysokości opłaty nie jest decyzją ani też postanowieniem oraz zostało skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt. Ponadto nie ulega wątpliwości, iż akt ten ma charakter publicznoprawny, gdyż wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Co prawda organ nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia ale powiadomienie może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu. Nie ulega też wątpliwości, że akt dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisami prawa, z których mogą wypływać uprawnienia lub obowiązki są przepisy cyt. wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tych wynika obowiązek skierowany do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy udostępnienia informacji publicznej, z kolei art. 2 ust. 1 ustawy daje każdemu uprawnienie żądania udostępnienia tej informacji. Zdaniem składu orzekającego ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w formie aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty, a zatem kreuje on zobowiązanie o charakterze finansowym. Wobec tego stwierdzenie rzeczonego obowiązku przesądza o tym, że jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 roku, sygn. akt I OSK 581/07, Baza Orzeczeń Lex nr 357786; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2012 roku, sygn. akt IV SA/Po 1211/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2010 roku, sygn. akt II SA/Wa 1874/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Wa 850/07, Baza Orzeczeń Lex nr 445349). W tym miejscu wskazać należy, że dla skutecznego zaskarżenia takiego aktu do sądu administracyjnego, niezbędne jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organu powiadamiającego o opłacie związanej z udostępnieniem informacji publicznej zaś po bezskutecznym upływie terminu, przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ, bądź też po odmowie uwzględnienia wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi na taki akt uzależnione jest bowiem od wyczerpania trybu określonego w art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W świetle § 2 powołanego artykułu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżące A. zachowało powyższy tryb, albowiem pismem z dnia 21 grudnia 2011 roku (nadanym w dniu 28 grudnia 2011 roku w urzędzie pocztowym), po otrzymaniu w dniu 21 grudnia 2011 roku pisma organu z dnia 15 grudnia 2011 roku informującego go o wysokości opłaty wezwał organ, zachowując 14 dniowy termin, do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże skarżące A. nie zachowało terminu do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z treścią art. 53 § 1 i 2 oraz art. 54 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 ww. ustawy, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W niniejszej sprawie Wójt Gminy nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które zostało doręczone organowi w dniu 2 stycznia 2012 roku. Termin do wniesienia skargi upłynął zatem w dniu 3 marca 2012 roku. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w dniu 19 kwietnia 2012 roku, a więc z uchybieniem terminu do jej wniesienia, przewidzianego w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na mocy ww. przepisów, orzekł jak w sentencji postanowienia.