II OSK 2588/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1003/11 w zakresie umorzenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi I. K. na uchwałę Rady Miasta R.-Z. z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R.-Z. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi I. K. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R.. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że po wniesieniu skargi w tej sprawie, a przed jej rozpoznaniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 795/11, rozpoznając skargę Wojewody Małopolskiego na tę samą uchwałę, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 460/12, a zatem wyrok z dnia 13 lipca 2011 r. stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały stał się prawomocny. Skoro zaskarżony plan miejscowy został wyeliminowany z obrotu prawnego ex tunc (czyli ze skutkami począwszy od daty jego wejścia do obrotu prawnego), to bezprzedmiotowe jest merytoryczne rozpoznawanie skargi na uchwałę prawomocnie wyeliminowaną z obrotu prawnego z mocą wsteczną. W skardze kasacyjnej od tego postanowienia skarżąca, zarzuciła naruszenie art. 7, art. 141 § 4 , art. 111 § 1, art. 208 i 210 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej "P.p.s.a." oraz § 25 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 169, poz. 1646) i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej, Sąd umarzając postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe nie odniósł się do kwestii, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej oraz pominął rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego na rzecz skarżącej. Przed umorzeniem postępowania w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do przeprowadzenia analizy czy skarżącej przysługiwała legitymacja skargowa do wniesienia skargi. W sytuacji gdy skarżąca nie dysponuje legitymacją skargową sąd orzeka o odrzuceniu skargi. Ponadto w wyniku naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 111 § 1 P.p.s.a. oraz § 25 pkt 2 Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych sprawa nie została merytorycznie rozpoznana, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Sąd pierwszej instancji błędnie nie połączył do wspólnego rozpoznania wszystkich skarg wniesionych na uchwałę Rady Miasta R. Z. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. Pozbawienie skarżącej możliwości otrzymania zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego godzi w elementarne poczucie sprawiedliwości. W sytuacji gdy skarga wniesiona przez skarżącą na plan miejscowy była niewątpliwie zasadną w momencie jej wnoszenia, a sprawa stała się bezprzedmiotową w wyniku wadliwego procedowania przez Sąd pierwszej instancji, to Sąd powinien z urzędu zasądzić koszty postępowania na rzecz skarżącej. Skoro Rada Miasta ponosi odpowiedzialność za wadliwość planu miejscowego, to skarżąca wnosząc skargę na ten oczywiście wadliwy akt prawa miejscowego nie powinna ponosić kosztów tego postępowania. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o umorzenia postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wyrażona w zaskarżonym postanowieniu ocena, iż postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 795/11 jest prawidłowa. Zgodnie z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wyrok stwierdzający nieważność aktu wywiera skutki ex tunc (od dnia wydania aktu). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. W rozpoznawanej sprawie słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, iż postępowanie w sprawie ze skargi I. K. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. podlega umorzeniu, albowiem zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych. Z akt sprawy wynika, że skarga została przekazana przez organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu [...] maja 2011 r. (data prezentaty). W piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. skarżąca wniosła o połączenie do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia trzech spraw toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, w których przedmiotem zaskarżenia była ta sama uchwała Rady Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaniechał połączenie tych spraw i wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 795/11 rozpoznając skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Skarga kasacyjną od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 460/12, a zatem wyrok z dnia 13 lipca 2011 r. stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały stał się prawomocny. Oznacza to, że uchwała Rady Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem od dnia jej wydania. Mając powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi I. K. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R., w sytuacji gdy zaskarżona uchwała została już wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem od dnia jej wydania. Skoro głównym celem postępowania w sprawie ze skargi na uchwałę jest wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały zawierającej wady prawne, to w sytuacji, gdy nie istnieje już uchwała, której ważność ma być poddana ocenie oraz nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych, brak jest przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego. Okoliczność ta wyłącza możliwość uwzględnienia kolejnej skargi, czyniąc postępowanie bezprzedmiotowym, nawet wówczas, gdy zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżącej. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, jest zaskarżony akt, a nie zarzuty jako takie podnoszone w skardze, co oznacza, że sąd administracyjny, w sytuacji gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, nie może rozpatrywać tylko zarzutów jako takich podniesionych w skardze. W takich okolicznościach sprawy niemożliwy jest powrót do orzekania w przedmiocie prawidłowości zaskarżonej uchwały, skoro uchwała ta nie istnieje w obrocie prawnym i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa skarżącej do rozpoznania sprawy, ponieważ zaskarżony akt został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem od dnia jego wydania. Odnosząc się do zarzutów dotyczących niezasądzenia kosztów postępowania, należy wskazać, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 P.p.s.a., że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów postępowania od strony przeciwnej. Wyjątki od tej zasady określa art. 200, 201, 203 i 204 P.p.s.a. Dlatego też w art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów postępowania między stronami sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania między stronami, a brak rozstrzygnięcia w tym zakresie nie oznacza, iż w orzeczeniu brak jest rozstrzygnięcia, które według przepisów powinno być zamieszczone. Należy zwrócić uwagę, że czym innym jest orzekanie o zwrocie kosztów postępowania między stronami, a czym innym kwestia zwrotu kosztów sądowych (opłat sądowych) stronie przez sąd z urzędu (art. 225 i 232 P.p.s.a.). W sytuacji, gdy są podstawy do zwrotu opłaty sądowej, orzeczenie w tym przedmiocie może być wydane odrębnie, po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego. Odrębne zagadnienie wiąże się z zarzutami skarżącej dotyczącymi pobrania od skarżącej wpisu od skargi, która nie została w ogóle rozpoznana, albowiem zdaniem skarżącej w wyniku naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 51 P.p.s.a. kilku uprawionych do wniesienia skargi może występować w jednej sprawie w roli skarżących, gdy ich skargi dotyczą tego samego przedmiotu zaskarżenia. Sąd zarządzi połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą (art. 111 § 1 P.p.s.a.). Sąd może także zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku (art. 111 § 2 P.p.s.a.). W doktrynie przyjmuje się, że obligatoryjne połączenie spraw sądowoadministracyjnych do łącznego rozpoznania będzie miało miejsce, gdy tożsamy przedmiot działania lub bezczynności organu wykonującego administrację publiczną zaskarżyło kilku uprawnionych do wniesienia skargi (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego, Oficyna 2009, s. 172). W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 111 P.p.s.a. oraz mimo złożenia przez skarżącą wniosku o połączenie do wspólnego rozpoznanie spraw ze skarg wniesionych przez skarżącą, Z. N. oraz Wojewodę Małopolskiego, spraw tych nie połączył. W pierwszej kolejności rozpoznana została skarga Wojewody Małopolskiego, co spowodowało, że postępowanie w zakresie pozostałych skarg stało się bezprzedmiotowe. W tym kontekście należy podzielić pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że w wyniku naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 111 P.p.s.a. skarga wniesiona przez skarżącą nie została merytorycznie rozpoznana. Jakkolwiek naruszenie to nie skutkuje podważeniem prawidłowości zaskarżonego postanowienia o umorzeniu postępowania sądowego, albowiem postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, to może prowadzić do zakwestionowania konieczności uiszczania przez skarżącą wpisu od skargi, skoro skarga taka nie została w ogóle rozpoznana w wyniku błędów proceduralnych. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek uiszczenia wpisu od skargi wiąże się z merytorycznym rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny, a więc dokonaniem oceny zaskarżonego aktu z uwzględnieniem zarzutów zawartych w skardze. W sytuacji gdy sąd administracyjny nie może rozpoznać skargi, ponieważ na skutek naruszenia przepisów postępowania, postępowanie stało się bezprzedmiotowe, to powstaje zagadnienie, czy wpis od takiej skargi należy zaliczyć do kosztów należnych w rozumieniu art. 225 P.p.s.a. Tym samym, mając na uwadze treść art. 225 P.p.s.a., który stanowi, że różnicę między kosztami pobranymi a kosztami należnymi zwraca się stronie z urzędu na jej koszt, powstaje otwarta kwestia, czy skarżąca może wystąpić z wnioskiem o zwrot wpisu sądowego jako różnicy między kosztami pobranymi a kosztami należnymi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.