II GSK 1521/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "C. B. P." Spółki z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 657/12 w sprawie ze skargi "C. B. P." Spółki z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "C. B. P." Spółki z o.o. z siedzibą we W. na rzecz Ministra Gospodarki kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lipca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 657/12, oddalił skargę C. B. P. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: skarżąca) na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności pisma Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] lutego 2007 r. Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji podał, że [...] lutego 2007 r. Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw w W. (Regionalna Instytucja Finansująca - RIF) poinformowała skarżącą, że złożony wniosek o dofinansowanie nr [...] nie spełnił kryteriów formalnych, gdyż nie załączono do niego wersji elektronicznej Biznes planu oraz nie złożono oryginału odpisu z KRS. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "PARP") poinformowała skarżącą spółkę, że złożenie niekompletnego wniosku o dofinansowanie stanowiło uchybienie formalne, zatem RIF zobligowana była do odrzucenia wniosku z powodu braku zgodności administracyjnej. Stosownie do "Zasad odwoływania się od wyników oceny wniosków składanych w ramach Poddziałania 2.2,1 SPO-WKP" w przypadku stwierdzenia przez PARP bezzasadności odwołania zawiadamia się dany podmiot, z wiadomością do RIF, o nieuznaniu odwołania przedstawiając uzasadnienie. Minister Gospodarki po otrzymaniu pisma skarżącej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PARP z [...] lutego 2007 r. wraz z powołaniem podstawy prawnej § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego — Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004- 2006 (Dz. U. Nr 195, poz. 2010, z późn. zm.) postanowieniem z [...] października 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z tego wniosku. Zdaniem Ministra pismo PARP nie stanowiło decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Gospodarki postanowieniem z [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. W uzasadnieniu podał, że w kwestii charakteru prawnego rozstrzygnięcia w sprawie udzielania pomocy finansowej w perspektywie 2004-2006 orzecznictwo sądów było niejednolite. W przedmiotowej jednak sprawie wyrokiem z 6 maja 2009 r., sygn. akt XXV G 1328/08, Sąd Okręgowy w W. oddalił powództwo wnioskodawcy, wskazując, że działania RIF, a zatem również PARP, nie były sprzeczne z jakimikolwiek regulacjami. Wyrokiem z [...] października 2009 r., sygn. akt VI A Ca 737/09 Sąd Apelacyjny w W. uznał, że działania w przedmiotowej sprawie były zgodne z trybem postępowania określonym przepisami ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz przepisami rozporządzenia z [...] sierpnia 2004 r. Dodatkowo, jak podkreślił Minister, Sąd uznał, że do postępowania o udzieleniu pomocy w ramach SPO-WKP nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż udzielenie pomocy finansowej następuje na podstawie umowy zawieranej między instytucją wdrażającą a podmiotem ubiegającym się o dotację, a nie w formie decyzji administracyjnej. Od wyroku Sądu Apelacyjnego złożona została skarga kasacyjna, a Sąd Najwyższy, postanowieniem z [...] listopada 2010 r. sygn. akt I CSK 297/10, odmówił jej rozpoznania z uwagi na brak potrzeby wykładni § 13 ust. 3 rozporządzenia. Sąd Najwyższy wskazał, że o tym, czy wniosek został złożony w terminie nie mogła decydować data nadania wniosku w placówce pocztowego operatora publicznego, lecz data wpływu do RIF. Ocena dokonana przez RIF oraz PARP była zgodna z postanowieniami rozporządzenia z 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004-2006 oraz Wytycznych dla Wnioskodawców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę, gdyż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa powodującego konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz.18). Nowelizacja ta pozwoliła na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, co oznacza, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zdaniem WSA działania podejmowane przez PARP na etapie oceny zgłaszanych wniosków nie mają charakteru władczego, a przekazywane przez nią informacje o tej ocenie nie są decyzjami w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa jednoznacznie bowiem wskazują właściwego Ministra jako organ dokonujący wyboru projektów, którym zostanie udzielone wsparcie. Za decyzję administracyjną nie może więc być uznana przekazywana przez PARP informacja, o której mowa w § 14 ust. 5 rozporządzenia w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że jest to informacja o udzieleniu lub odmowie udzielenia wsparcia, wynikająca z wyboru dokonanego przez właściwego Ministra, a nie własne rozstrzygnięcie PARP, gdyż ten nie ma wpływu na istotę przekazywanej informacji, ani też nie może przekazać informacji innej niż uzyskana od właściwego Ministra. Sąd stwierdził, że skoro pismo PARP z dnia [...] lutego 2007 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a., nie służyły od niego środki zaskarżenia przewidziane w tym kodeksie. Pismu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] lutego 2006 roku nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia administracyjnego podlegającego kontroli sądów administracyjnych, a tym samym nie mógł być wobec tej informacji zainicjowany tryb nadzorczy przewidziany w art. 156 kpa. C. B. P. Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia Ministra Gospodarki z [...] lutego 2012 r. utrzymującego w mocy postanowienie Ministra Gospodarki z [...] października 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku z [...] sierpnia 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2007 r. i wydanie decyzji w żądanym zakresie, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie maksymalnej sześciokrotności minimalnej stawki, tj. 1.440 zł za każdą instancję oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego za instancję kasacyjną. Skargą kasacyjną zarzucono naruszenie: I. Prawa materialnego: 1. Niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2, art. 145 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z 1 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 166, poz. 1744) oraz w zw. art. 6 k.p.a. i art. 107 k.p.a., § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego – Wzrost Konkurencyjności przedsiębiorstw (Dz. U. z 7 września 2004 r. Nr 195, poz. 2010) – poprzez uznanie, iż decyzja PARP z [...] lutego 2007 r., jest poza kontrolą sądowoadministracyjną; 2. Niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. na skutek uznania, iż nie jest możliwym wyeliminowanie z obiegu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa decyzji PARP z [...] lutego 2007 r.; 3. Niewłaściwe zastosowanie art. 365 k.p.c., art. 366 k.p.c. oraz art. 177 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż poglądy sądów cywilnych wyrażone w uzasadnieniach wyroków są wiążące dla wyników postępowania administracyjnego; 4. Niewłaściwe zastosowanie § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego – Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (Dz. U Nr 195, poz. 2010) poprzez przyjęcie błędnej wykładni tego przepisu oraz stwierdzenia, że skarżący nie dochował terminu, pomimo nadania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił uzasadnienie dotyczące przedstawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, iż informacja Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) z dnia [...] lutego 2007 r. o tym, iż złożenie niekompletnego wniosku o dofinansowanie stanowiło uchybienie formalne i dlatego Regionalna Instytucja Finansująca (RIF) była zobligowana do odrzucenia wniosku z powodu braku zgodności administracyjnej, stanowiła decyzję administracyjną, a zatem Sąd I instancji wadliwie zaakceptował pogląd organu, iż zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności tej informacji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów nie podziela. Wbrew bowiem zarzutom skargi kasacyjnej informacja PARP z dnia [...] lutego 2007 r. nie jest decyzją administracyjną, wydaną na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, gdyż w myśl tego przepisu dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3, przyznaje instytucja zarządzająca, działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca albo instytucja pośrednicząca, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu. Aby zatem przyjąć za skarżącą, iż przepis ten może stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej w sprawach dotyczących dofinansowania projektów zgłoszonych do realizacji w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004-2006, działanie 2.2.1: "Wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji", należałoby przyjąć również, że PARP jest bądź instytucją zarządzającą, bądź też działającą w jej imieniu instytucją wdrażającą lub instytucją pośredniczącą, o których mowa w zacytowanym art. 26 ust. 2 ustawy o NPR. Tymczasem żaden z przepisów regulujących zarówno zakres uprawnień PARP, jak i realizację tego programu operacyjnego, nie pozwala na przyjęcie takiej tezy. Rolę Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości oraz zakres jej uprawnień w wspieraniu inwestycji ze wspólnotowych środków publicznych w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw reguluje ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Zgodnie z art. 4 ust. 1a ustawy Agencja uczestniczy w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie o NPR oraz w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2007 r. Nr 227, poz. 1658 ze zm.) jako instytucja wdrążająca albo pośrednicząca, udzielająca pomocy finansowej podmiotom określonym w art. 6b ust. 1 ustawy. Przepis art. 6b ust. 8 ustawy o PARP stanowi, że Agencja udziela pomocy finansowej w formie umowy, do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Z kolei szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej przez PARP m.in. dla poddziałania 2.2.1. "Wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji" określa rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw. Z regulacji § 13 i § 14 rozporządzenia wynika, że postępowanie w sprawie przyznania pomocy z programu SPO - WKP jest dwuetapowe. Pierwszy etap obejmuje składanie i wstępną ocenę formalną i ekonomiczno-techniczną wniosków o dofinansowanie, której dokonują, na podstawie przepisu § 13 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, regionalne instytucje finansujące. Drugi etap postępowania przeprowadza Agencja i kończy się on zawarciem umowy cywilnoprawnej o przyznanie dofinansowania z przedsiębiorcami spełniającymi kryteria warunkujące otrzymanie tej pomocy finansowej. W ramach drugiego etapu postępowania Agencja dokonuje oceny formalnej oraz merytorycznej wniosków przekazanych przez regionalne instytucje finansujące (§ 14 ust. 1). Wyniki oceny wniosków są przekazywane w postaci listy rankingowej PARP instytucji pośredniczącej - Komitetowi Sterującemu, o którym mowa w dziale IV pkt 1. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004-2006 (Dz. U. Nr 197, poz. 2023) w celu ich weryfikacji. Opinia Komitetu Sterującego w tej kwestii jest wiążąca dla instytucji zarządzającej, to jest właściwego ministra. Instytucja zarządzająca zatwierdza listę rankingową wniosków podmiotów przedłożoną przez Komitet Sterujący, z którymi Agencja zawrze umowę o dofinansowanie (§ 14 ust. 4 rozporządzenia). Po zatwierdzeniu przez instytucję zarządzającą listy rankingowej wniosków Agencja zawiadamia wnioskodawców o udzieleniu lub odmowie udzielenia wsparcia (§ 14 ust. 5 rozporządzenia). Jak wynika z treści wymienionych przepisów rozporządzenia, Agencja nie posiada samodzielnych kompetencji do decydowania o udzieleniu pomocy finansowej na rozwój przedsiębiorczości z sektorowego programu operacyjnego SPO - WKP, to jest nie rozstrzyga, który z wnioskodawców otrzyma środki finansowe z programu sektorowego przewidzianego dla przedsiębiorstw. W świetle § 14 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 6b ust. 8 ustawy o PARP, Agencja jest podmiotem dokonującym formalnej i merytorycznej oceny wniosków i później, zawierającym z przyszłymi beneficjentami umowy o dofinansowanie, na podstawie zatwierdzonej przez instytucję zarządzającą (ministra) listy rankingowej wnioskodawców. A zatem to nie Agencja, lecz właściwy minister dokonuje wyboru przyszłego kontrahenta (beneficjenta). Minister zatwierdza, czyli w istocie ustala listę wniosków kwalifikujących się do udzielenia dofinansowania i stanowisko tego organu przesądza o tym, z kim Agencja zawrze ostatecznie umowę o dofinansowanie. Agencja w ostatnim etapie postępowania jest zatem jedynie wykonawcą woli ministra. W powołanym na wstępie niniejszych rozważań art. 26 ust. 2 ustawy o NPR mowa jest o instytucji zarządzającej, działającej w jej imieniu instytucji wdrażającej i instytucji pośredniczącej, uprawnionych do udzielania dofinansowania w zależności od systemu realizacji danego programu. W systemie realizacji programu SPO - WKP instytucją zarządzającą jest minister właściwy do spraw gospodarki, natomiast instytucją wdrażającą m.in. PARP. Regulacje prawne, dotyczące realizacji tego programu nie przewidują dla PARP roli instytucji wdrażającej, działającej w imieniu instytucji zarządzającej. Pismo Agencji informujące o przyznaniu lub odmowie przyznania dofinansowania jest więc czynnością techniczną, której nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia administracyjnego. Jej znaczenie polega jedynie na zakomunikowaniu wnioskodawcy o wyniku wyboru dokonanego przez instytucję zarządzającą. Z tych też względów chybione jest powoływane się przez autora skargi kasacyjnej na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06. Uszło bowiem uwadze strony skarżącej, iż zagadnienie prawne, jakie zostało rozstrzygnięte w tej uchwale dotyczyło odmowy dofinansowania przez instytucję wdrażającą działającą w imieniu instytucji zarządzającej. Ta sama uwaga dotyczy powołanego w skardze kasacyjnej orzeczenia NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 63/06. Natomiast wyrok NSA z dnia 7 września 2005 r., na który również powołano się w skardze kasacyjnej, został wydany w uprzednio obowiązującym stanie prawnym. W konsekwencji w tej sprawie nie mógł być uruchomiony tryb nadzwyczajny dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż dotyczy on wyłącznie decyzji administracyjnych. W tej sytuacji Sąd I instancji zasadnie uznał, iż organ nie miał żadnych podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności spornej informacji, a w konsekwencji wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.