V SA/Wa 892/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2012 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz S. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpatrzeniu odwołania S. w K. od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wrzesień 2011 r. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Zdaniem odwołującej brak legalnej definicji pojęcia "środków publicznych" w rozumieniu ustawy o rehabilitacji powoduje, że nie ma podstaw prawnych do pozbawienia strony dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych. W ocenie skarżącego organ I instancji dokonał błędnej interpretacji, odwołując się do definicji środków publicznych zawartej w ustawie o finansach publicznych. Uznając bezzasadność argumentacji przywołanej w odwołaniu organ II instancji zauważył, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Zgodnie z art. 26b ust. 7 w/w ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma więc stwierdzenie, czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej są finansowane ze środków publicznych. Podkreślono, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak w/w terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że w/w pojęcie należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Środkami publicznymi zgodnie z w/w artykułem są: 1) dochody publiczne; 2) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); 3) środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; 4) przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: a) ze sprzedaży papierów wartościowych, b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, c) ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, d) z otrzymanych pożyczek i kredytów, e) z innych operacji finansowych; 5) przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Natomiast zgodnie z ust. 2 w/w artykułu dochodami publicznymi są: 1) daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; 2) inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; 3) wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; 4) dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: a) wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, b) odsetki od środków na rachunkach bankowych, c) odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, d) dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; 5) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; 6) odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; 7) kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; 8) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie zauważono, że strona, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych. Wskazano również, ze zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z ich charakteru wynika szereg obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Podkreślono, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych finansowa jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył S., zarzucając jej naruszenie: • art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez przyjęcie, iż środkami publicznymi w rozumieniu tego przepisu są kwoty wynagrodzenia wypłacane pracownikom Samodzielnych Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej, • art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych poprzez zastosowanie w przedmiotowej sprawie i przyjęcie pomimo braku wyraźnego odesłania ustawowego, iż zawarta w tym przepisie definicja pojęcia "środków publicznych" ma zastosowanie również na gruncie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, • art. 6 k.p.a. i sformułowanej w nim zasady praworządności poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na treści stanowiska Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 roku, znak: [...], nie zaś na przepisach powszechnie obowiązującego prawa, • art. 7 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ II instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do argumentów i zarzutów podniesionych w treści odwołania od decyzji organu I instancji, • naruszenie art. 32 Konstytucji poprzez wydanie rozstrzygnięcia naruszającego zasadę równości wobec prawa, to znaczy uzależniającego możliwość wypłaty dofinansowania dla tej samej kategorii pracowników niepełnosprawnych w zależności od tego czy pracują oni w jednostce prywatnej czy też w publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, 2. wskazanie na podstawie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aby Minister Pracy i Polityki Społecznej wypłacił skarżącemu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc październik 2011 roku, 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., iż w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych brak jest definicji pojęcia "środków publicznych", które jest podstawą zastosowania przepisu art. 26b ust. 7 ustawy. Minister Pracy i Polityki Społecznej powołuje się na brzmienie ustawy o finansach publicznych, jednakże do takiego zabiegu brak jest podstaw prawnych. Z jednej strony bowiem ustawa o rehabilitacji nie odwołuje się do tego aktu, z drugiej zaś nie ma on jakiegoś szczególnego, nadrzędnego charakteru. W opinii skarżącego wykładni przepisu art. 26b ust.7 należy dokonywać z uwzględnieniem jego celu oraz skutków dla podmiotów będących adresatami ustawy o rehabilitacji, a szczególnie osób niepełnosprawnych. Zdaniem skarżącego uzasadniona jest interpretacji zmierzająca do ustalenia faktycznych intencji ustawodawcy, nieuprawnione zaś jest zaczerpywanie gotowych definicji z innych aktów prawnych. Zakaz dofinansowywania wynagrodzeń finansowanych już ze środków publicznych należy rozumieć w ten sposób, że niedopuszczalne jest podwójne pokrywanie części lub całości wynagrodzeń ze środków zewnętrznych, publicznych – czyli pochodzących od jednostek administracji lub z programów pomocowych. Przyjęcie innego zapatrywania, czyli literalne odwołanie się do definicji "środków publicznych" zawartej w ustawie o finansach publicznych prowadzi do wyeliminowania możliwości udzielenia dofinansowania dla całego sektora publicznego, w tym jednostek ochrony zdrowia prowadzonych w formie zakładu opieki zdrowotnej. Skarżący podkreślił, iż celem ustawy o rehabilitacji nie jest pomoc przedsiębiorstwom, pracodawcom, ale tylko i wyłącznie osobom niepełnosprawnym. Dofinansowanie do wynagrodzenia, o którym mowa w art. 26 ustawy jest instrumentem mającym zachęcić do zatrudniania osób niepełnosprawnych i w pewnym sensie rekompensować trudności, jakie są z tym związane, jak w szczególności konieczność przygotowania odpowiedniego stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej, zastosowanie odpowiednich norm pracy itp. Poza tym dofinansowanie do wynagrodzenia osoby niepełnosprawnej stanowi pomoc wyłącznie dla pracownika, nie zaś dla pracodawcy. Konsekwencją odmowy przyznania tej pomocy przez PFRON będzie zmniejszenie konkurencyjności osób niepełnosprawnych na rynku pracy a w konsekwencji ich zwalnianie, co jest sprzeczne z misją, do jakiej powołany został PFRON. Ponadto różnicowanie podmiotów na "publiczne" i "niepubliczne" w działalności PFRON w sposób ewidentny narusza zasadę państwa prawa określoną w art. 2 oraz zasadę równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP. Prezentowana przez organy obu instancji wykładnia przepisu art. 26b ust. 7 sprzeczna jest z Konstytucją. Skarżący podniósł również, że art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji został wprowadzony ustawą z dnia 24 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2004 r. Natomiast stosunki prawne (zatrudnienie) osób, co do których wynagrodzenia skarżący domaga się dofinansowania, zostały nawiązane przed tą datą. W związku z tym decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych, czego jednak organ nie zauważył, gdyż nie dokonał analizy przepisów przejściowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, co oznacza, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także zbadania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Ma to istotne znaczenie, albowiem w myśl art. 80 k.p.a. także organ odwoławczy zobowiązany jest do dokonania oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia stosownie do wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji podjął działania mające na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności, zgromadził materiał dowodowy i dokonał jego oceny. Od takiej oceny uchylił się jednak de facto Minister Pracy i Polityki Społecznej, albowiem uzasadnienie jego rozstrzygnięcia jest w istocie kopią uzasadnienia decyzji podjętej w I instancji. Zdziwienie budzi również i to, że organ odwoławczy nie odniósł się w istocie do zarzutów podnoszonych w odwołaniu S. Nie zajął bowiem stanowiska co do: 1) sugerowanej i uzasadnionej przez odwołującego wykładni celowościowej przepisu art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. nr 127/2011 poz. 721 ze zm.), 2) bezpodstawnego (zdaniem SP ZOZ) odwołania się przez organ przy wykładni w/w przepisu do przepisów ustawy o finansach publicznych, 3) różnicowania podmiotów na publiczne i niepubliczne w działalności PFRON, 4) naruszenia (zdaniem odwołującego) przez organ I instancji zasady państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, 5) braku stanowiska odnośnie daty wejścia w życie w/w przepisu, a zatem i ochrony praw nabytych osób zatrudnionych przed tą datą. W tym miejscu przypomnieć wypada, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zachowana i zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Nieodzowne jest również, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. nie można więc rozumieć w sposób formalny. Zatem nie jest możliwe do zaakceptowania takie stanowisko organu odwoławczego, które w istocie jedynie powiela poglądy wyrażone przez organ I instancji i które nie odnosi się do zarzutów i argumentacji wyrażonej w odwołaniu. Aprobata takiego stanu rzeczy przez sąd byłaby w istocie zgodą na jednoinstancyjność postępowania administracyjnego. Nie sposób nie zauważyć również tego, że organ odwoławczy jest konsekwentny także w odpowiedzi na skargę. Również i tu nie odnosi się do powtarzanych już wcześniej zarzutów, jak i do zarzutów, które uznać należy za nowe, a które pojawiają się w skardze. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że sąd administracyjny jedynie kontroluje prawidłowość działania organów administracji, a postępowanie przed sądem nie jest kontynuacją sprawy administracyjnej, co oznacza, iż nie może on zastępować organu odwoławczego. Z tych względów w sprawie niniejszej brak jest podstaw do dokonania przez sąd ocen o charakterze materialnoprawnym i rozstrzygania podnoszonych w skardze kwestii, skoro w postępowaniu administracyjnym wystąpiły uchybienia procesowe wymagające ponownego wydania decyzji administracyjnej przez organ II instancji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym organ II instancji, uwzględniając wyrażone stanowisko sądu dokona samodzielnej wykładni przepisów prawa, które należy zastosować, oceni zarzuty skarżącego, a następnie wyda stosowną decyzję. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Niejako na marginesie podkreślić jednak trzeba, iż w obecnym stanie sprawy oraz ze względu na przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji odnoszenie się przez sąd do wszystkich zarzutów skargi byłoby przedwczesne.