II SA/Rz 452/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. M. i K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. M. i K. M. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J. i K. M. utrzymał w mocy decyzję Starosty J. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie nr 5 miasta J., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr 2154/2 o pow. 0.1574ha; 2154/3 o pow. 2075ha; 2154/4 o pow. 0.1937ha, poprzez zezwolenie Spółce A Oddział w Z. na założenie i przeprowadzenie na tej nieruchomości przewodów elektroenergetycznych napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV J.P.- J. (od istniejącego słupa nr 41/6 do istniejącej stacji 110/30/15 kV J.). Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. Spółka A Oddział w Z. zwróciło się do Starosty J. o wydanie w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) – zwanej dalej u.g.n. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na działkach nr 2154/1 i 2154/2, położonych w J. obręb 5, urządzeń elektroenergetycznych w postaci dwutorowej napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV J.P.- J. Wnioskodawca podał, że przeprowadzone z właścicielami przedmiotowych działek negocjacje nie doprowadziły do polubownego porozumienia odnośnie uzyskania zgody na realizację powyższego zdania (przedstawiono propozycję zgody na wejście w teren i lokalizację nowoprojektowanych urządzeń oraz propozycję zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu). Po rozpoznaniu powyższego wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w J., oznaczonej jako działka nr 2154/2 oraz działki nr 2154/3 i nr 2154/4 (które w toku postępowania na wniosek właścicieli zostały wydzielone z działki nr 2154/1), stanowiących ustawową wspólność majątkową małżeńską J.M. i K. M., poprzez udzielenie Spółce A Oddział w Z. zezwolenia obejmującego prawo wstępu w celu wykonania prac budowlano-montażowych na części ww. nieruchomości. Przedmiotowym zezwoleniem objęty został pas gruntu ww. działek o łącznej powierzchni 2337,00 m², którego przebieg został oznaczony na mapie projektowej w skali 1:1000, wykonanej przez Spółkę B w R. Nadto Starosta J. zobowiązał właścicieli tej nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z późniejszą konserwacją oraz usuwaniem awarii ww. linii napowietrznej, a który to obowiązek w razie jego niewykonania podlegać będzie egzekucji administracyjnej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. M. i K. M. wnosząc o jej uchylenie. Ich zdaniem decyzja jest niezgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego obszaru Nr [...] w J. W planie tym w § 9 pkt 4 przedstawione są warunki zaopatrzenia w energię elektryczną, gdzie nie ma mowy o budowie nowej linii dwutorowej wysokiego napięcia. Zapisane jest, że linie energetyczne średniego i niskiego napięcia kolidujące z projektowanym zabudowaniem wymienionych działek będą przebudowane. Zaleca się ich stopniowa likwidację i zastąpienie w ramach remontów i modernizacji sieciami kablowymi, a nowe linie energetyczne należy realizować jako podziemne. Zdaniem odwołujących wydana decyzja ogranicza do minimum zagospodarowanie ich działek i uniemożliwi wybudowanie na nich budynków usługowych, co uniemożliwi prowadzenie działalności gospodarczej. Nadto wybudowanie sieci energetycznej wysokiego napięcia narazi ich na przebywanie w zasięgu oddziaływania pola elektrycznego i magnetycznego. Wojewoda [...] wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. 124 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie opisanego wyżej zezwolenia, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Wojewoda podał, że nieruchomość położona w obr. 5 J., oznaczona jako działki nr 2154/2, 2154/3 i 2154/4 stanowi ustawową wspólność majątkową małżeńską J.i K. M. (KW nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w J.). W toku postępowania Burmistrz Miasta J. wydał w dniu [...] września 2011 r. zaświadczenie znak: [...], z którego wynika, że ww. działki położone są na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru nr [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...] września 2006 r. /Dz.Urz. Woj. P. z 2006 r. Nr 134, poz. 1887 ze zm./. Działki nr 2154/3 i 2154/4 położone są w konturze oznaczonym symbolem U-3 – teren zabudowy usługowej, natomiast działka nr 2154/2 położona jest w konturze KDD-05 – teren drogi publicznej klasy dojazdowej oraz w konturze KDW-18 – teren drogi wewnętrznej. Działki położone są w ustalonym do zachowania pasie 18 metrów odległości bezpiecznej od osi istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, w granicach którego wszelkie zagospodarowanie winno być zgodne z przepisami odrębnymi i Polskimi Normami (§4 pkt 2 planu). Mając na uwadze te ustalenia Burmistrz w wydanym zaświadczeniu stwierdził, że wnioskowana przez Spółkę A inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Wojewoda wskazał też, że wnioskodawca prowadził rokowania z właścicielami nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac związanych z przeprowadzeniem na tej nieruchomości linii wysokiego napięcia 110 kV. Rokowania zakończyły się niepowodzeniem, gdyż zaproponowana przez właścicieli nieruchomości kwota 210 330 zł za udostępnienie części nieruchomości, została odrzucona przez zarząd Spółki A Oddział Z. Natomiast proponowana przez Spółkę kwota 82 545 zł z tytułu ustanowienia na tej nieruchomości służebności przesyłu wraz z jednorazowym wynagrodzeniem za wyłączenie części gruntu z użytkowania nie została przyjęta przez właścicieli. Organ zwrócił uwagę, że zaproponowane przez współwłaścicieli przesunięcie słupa rurowego do granicy z działką nr 2154/2 (co umożliwiłoby wybudowanie budynku na pozostałej części nieruchomości), zostało odrzucone przez Spółkę A, gdyż wiązałoby się to z koniecznością zmiany lokalizacji linii na innych nieruchomościach. Wojewoda podkreślił, że skoro porozumienia w celu dobrowolnego udostępnienia nieruchomości nie odniosły skutku, to koniecznym stało się wydanie decyzji zezwalającej na założenie i przeprowadzenie na tej nieruchomości przewodów elektroenergetycznych linii wysokiego napięcia 110 kV J.P. – J. Realizacja tej inwestycji jest zgodna z planem miejscowym, budowa takiej sieci jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Za bezskuteczne organ uznał kwestionowanie samego przebiegu tej linii, bowiem istniejąca jednotorowa linia elektroenergetyczna przebiegająca przez działki nr 2154/2, 2154/3, 2154/4 zostanie zdemontowana, a po jej trasie wybudowana zostanie linia dwutorowa. Przy jej budowie zachowane zostaną wymogi wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego. Organ dodał, że w ramach prowadzonego postępowania nie może być oceniana, podnoszona przez odwołujących, kwestia utraty wartości nieruchomości na skutek realizacji inwestycji. Zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n. na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń przesyłowych. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, wówczas ustalane jest odszkodowanie, które winno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a w sytuacji zmniejszenia wartości nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Odszkodowanie ustalane jest przez starostę w toku odrębnego postępowania, po zakończeniu inwestycji. Natomiast podnoszona kwestia oddziaływania pola elektrycznego i magnetycznego została rozstrzygnięta w decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia 7 czerwca 2010 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli J.M. i K. M. i wnieśli o uchylenie decyzji Starosty J. Podali, że decyzja ograniczająca korzystanie z ich nieruchomości jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszar nr [...] w J. W planie tym nie jest ujęta żadna budowa dwutorowej linii wysokiego napięcia, a którą chce realizować Spółka A Oddział Z.. W § 4 poz. 2 planu wymieniony jest 18 metrowy pas odległości bezpiecznej, który dotyczy wybudowanej w latach 60-tych, bez zgody właścicieli działek linii energetycznej 110 kV, za których zajęcie Spółka A nie zapłaciła im do tej pory. Skarżący podali, że w § 9 pkt 4 przedstawione są warunki zaopatrzenia w energię elektryczną, nie ma mowy o budowie nowej dwutorowej linii wysokiego napięcia. Budowa takiej linii jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wydana decyzja uniemożliwi im wybudowanie budynków usługowych, a tym samym uniemożliwi prowadzenie działalności gospodarczej. Działki zmienią się w nieużytki, na ich terenie można będzie sadzić tylko krzewy o wysokości do 2,5m i siać trawę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. W pismach uzupełniających z dnia [...] czerwca 2012 r. i [...] czerwca 2012 r. skarżący wskazali na nieprawdziwe informacje zawarte w wydanych przez Urząd Miasta zaświadczeniach i pismach. Przesłali jednocześnie dokumenty potwierdzające, ich zdaniem, te twierdzenia. Podali, że z wypisu z księgi wieczystej wynika, że przebiegająca przez ich działki linia elektromagnetyczna jednotorowa jest wybudowana bezprawnie, brak jest zapisu obciążającego te działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Na wstępie podnieść należy, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 124 w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 1-2, poz. 651 ze zm./ bez wskazania stosownego ustępu tego przepisu. Przepis ten, w ust. 1 stanowi, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii eklektycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei powołany przez orzekający w sprawie organ przepis art. 6 pkt 2 w/w ustawy stanowi, że budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń są, w rozumieniu ustawy, celami publicznymi. Uregulowania zawarte w przywołanych wyżej przepisach mają charakter uregulowania szczególnego, które tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczenia bądź pozbawienia praw do nieruchomości dla celów publicznych, muszą być interpretowane ściśle, a więc nie jest dopuszczalna jego wykładnia rozszerzająca. Skoro zatem stosowny organ został przez prawodawcę uprawniony do ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie pozwolenia na zakładanie przewodów w przypadku braku zgody właściciela gruntu, to takie ograniczenie może jedynie nastąpić zgodnie z planem miejscowym, a przy jego braku - zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sprawa będąca przedmiotem badania Sądu, została zainicjowana wnioskiem Spółki A z dnia [...] czerwca 2011 r. /data wpływu [...] czerwca 2011 r./ w przedmiocie wydania zezwolenia na przeprowadzenie urządzeń energetycznych służących przesyłaniu energii elektrycznej jako inwestycji celu publicznego przez działkę nr 2154/1 /przed podziałem nr 2154/ oraz działkę nr 2154/2 /przed podziałem nr 2154/ stanowiących własność J.M. i K.M. Orzekający w sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. organ - Starosta J. rozpoznając w/w wniosek orzekł o ograniczeniu korzystania z nieruchomości - działek nr 2154/2, 2154/3 oraz działki nr 2154/4. Jak wynika z zalegającej w aktach sprawy poświadczonej za zgodność decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] marca 2011 r. działka nr 2154/1 łącznie z działką 2153/3 uległa podziałowi na działki o nr 2153/5 , nr 2153/6, nr 2154/3 i nr 2154/4. Sposobu zaś powstania działki nr 2154/2 organ prowadzący postępowanie nie badał, ani też nie ustalał. W tym stanie sprawy zachodzi wątpliwość co do zakresu przedmiotowego wniosku złożonego przez inwestora a przedmiotem rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji utrzymanego w mocy przez organ drugoinstancyjny. Oznacza to, że dopiero ustalenia przedmiotu postępowania administracyjnego, dadzą podstawę do badania zgodności projektowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...] września 2006 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Nr 134, poz. 1887 z dnia 2006 r. Wbrew bowiem twierdzeniu organu zgodność zamierzonej inwestycji, a w związku z tym uzasadnione ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie wynika bezsprzecznie z akt sprawy. Z zalegającego w aktach sprawy pisma Burmistrza J. z dnia [...] września 2011 r. wynika, że działki o nr 2154/3 i 2154/4 według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania położone są w konturze oznaczonym symbolem U-3 stanowiącym teren zabudowy usługowej. Z pisma tego wynika również, że działka nr 2154/2 położona jest w konturze KDD-05 - teren drogi publicznej klasy dojazdowej oraz w konturze KDW - 18 - teren drogi wewnętrznej. Natomiast z decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] marca 2011r [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki nr 2153/3 oraz działki nr 2154/1, powołującej się na ten sam plan miejscowy wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem podziału znajduje się w obszarze oznaczonym na planie symbolem /MN/U -2 jako teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Mając na uwadze przywołaną wyżej szczególność uregulowania zawartego w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w ślad za ugruntowanym orzecznictwem podnieść należy, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z miejscowym planem i odnoszą się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości /tak wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 664/08/. W świetle naprowadzonych uwag oraz wątpliwości i rozbieżności ustaleń dokonanych przez orzekające w sprawie organy stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów proceduralnych określonych art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wątpliwości tych nie usuwają uzasadnienia zaskarżonych decyzji, co oznacza, że wydane zostały również z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Dopiero zebrany pełny i wyczerpujący materiał dowodowy we wskazanym przez Sąd zakresie, da podstawę do badania sprawy pod kątem pozostałych przesłanek, określonych art. 124 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 cyt. wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r. poz. 270/ orzekł jak w sentencji. Do pozostałych zarzutów skarg Sąd nie odnosi jako do przedwczesnych na tym etapie postępowania.