II SA/Rz 416/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Towarzystwa [...] kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wnioskowanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia p.n.: “[...]", na terenie dawnej cegielni przy ul. [...] i [...] w P., oznaczonym wg ewidencji gruntów m. P. jako działki nr 911, 912, 913, 938, 939, 940, 937, 936, 933, 934, 929, 928, 935, 932, 930, 916, 915, 925, 923, 924, 921 obr. 203 w P. W podstawie prawnej decyzji Kolegium powołało art. 138 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. zwrócił się o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsiewzięcia p.n.: “[...]", obejmującym swym zasięgiem działki nr 911, 912, 913, 938, 939, 940, 937, 936, 933, 934, 929, 928, 935, 932, 930, 916, 915, 925, 923, 924, 921 obr. 203 w P.. Po wszczęciu postępowania Prezydent Miasta P., stosownie do treści art. 28 k.p.a. podjął działania w kierunku ustalenia stron postępowania, którymi w sprawie wydania zawnioskowanej przez RODS decyzji winny być osoby figurujące w ewidencjii gruntów miasta P. jako współwłasciciele działek nr 932, 930, 923, 921, 924, 925, 922, 920, 918, 917 obr. 203 tj. E. M., M.M., R.M., S.M. (dzieci B. M. i M. z R.M.) oraz M.M. Z uwagi na fakt, że w trakcie prowadzonego postępowania organ, w oparciu o dane z ewidencji ludności miasta P., z księgi wieczystej prowadzonej w Sądzie Rejonowym w P. i zbioru danych PESEL w Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA, nie mógł ustalić bliższych szczegółów dotyczących tych osób (daty urodzeń, miejsca ostatniego zamieszkania i aktualnego miejsca pobytu) na podstawie art. 30 § 5 i art. 34 § 1 k.p.a. wystąpił do Sądu o ustanowienie dla tych osób kuratora. Sąd Rejonowy dla miasta stołecznego W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., sygn. akt [...] oddalił powyższy wniosek. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wnioskodawca nie uprawdopodobił, że E.M., M.M., R.M., S.M. żyją. Zgodnie z art. 601 k.p.a. tylko dla osoby żyjącej, której miejsce pobytu nie jest znane można ustanowić kuratora. Sąd wskazał, że na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. możliwe jest wystąpienie do sądu z wnioskiem o ustanowienie przedstawiciela, ale tylko dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Takie wystąpienie powinno mieć miejsce po wyczerpaniu wszelkich środków zmierzających do ustalenia miejsca pobytu strony. W tej sytuacji Prezydent Miasta P. podjął czynności zmierzające do ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania ww. osób, dat ich urodzenia i aktualnego miejsca pobytu. W tym celu wystapił do Żydowskiego Instytutu Historycznego im. E. R, w W., Archiwum Państwowego w P., Instytutu Pamięci Narodowej w W. oraz Oddziału w R., Starostwa Powiatowego w P, Fundacji [...] w K., Ambasady Izraela w RP. Przeprowadzono również kwerendę obejmującą wpisy w księgach meldunkowych znajdujących się w zasobach Archiwum Państwowego w P. Wobec faktu, że podjęte czynności nie przyniosły efektu, a wyczerpane zostały wszelkie możliwe sposoby ustalenia miejsca pobytu współwłaścicieli gruntów zaproponowanych do wykorzystania na potrzeby rezerwatu Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanego wyżej zamierzenia. Powodem umorzenia był brak możliwosci zapewnienia udziału w postępowaniu stronom będącym współwłaścicielami przeważającej części gruntów proponowanych do wykorzystania na cele rezerwatu, a zatem brak jest przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku, co czyni postępowania bezprzedmiotowym. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. oraz dopuszczone do udziału w postępowaniu postanowieniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2010 r. ([...]) Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków (dalej: OTOP). Zdaniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. organ I isntancji wobec braku możliwości odnalezienia osób winien wszcząć procedurę uznania ich za osoby zmarłe, co umożliwi przeprowadzenie postepowania spadkowego, gdzie w sytuacji nieujawnienia spadkobierców, następuje przepadek spadku (tj. części terenu rezerwatu) na rzecz gminy, na terenie której spadkodawca miał ostatnie miejsce zameszkania, w przedmiotowej sprawie: Gminy Miejskiej P. Natomiast Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków zawnioskowało o uchylenie decyzji i nakazanie organowi I instancji wszczęcia postępowania w kierunku uznania za zmarłych nieodnalezionych osób fizycznych. Odwołujący wskazał, że w okresie powojennym na tym terenie funkcjonowała cegielnia w B. wraz z przyległym wyrobiskiem piasku. Nieprawdopodobnym jest by ówczesny podmiot (osoba fizyczna lub prawna), który prowadził produkcję cegieł, mógł wykonywać ją na nieruchomości o nieuregulowanym stanie własnościowym. Zdaniem odwołującego organ ma możliwość dotarcia do dokumentów pozwalających na odnalezienie osób mających tytuł prawny do nieruchomości np. poprzez zasiedzenie. W jego ocenie wydana decyzja rażąco narusza prawo tj. art. 105 § 1 k.p.a. Po rozpoznaniu powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lutego 2012r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazując na zasady postępowania administracyjnego i przedstawiając tok przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania, w tym podjętych czynności zmierzających do ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania, dat urodzenia oraz aktualnego miejsca pobytu E.M., M.M., R.M., S.M. i M.M. podało, że wydanie decyzji z pominięciem udziału tych stron skutkowałoby nieważnością z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Odpowiadając na zarzuty odwołania Kolegium podało, że zgodnie z art. 935 § 3 Kodeksu cywilnego organ właściwy w sprawach lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma obowiązku wszczynania procedury uznania za zmarłych, badź nieznanych z miejsca pobytu osób będacych właścicielami terenu niezbędnego dla potrzeb inwestycji, a nastepnie procedury spadkowej. Działania te winny zostać przeprowadzone w odrębnym postępowaniu przed właściwym sądem i to na wniosek wnioskodawcy. Jako bezzsasadny organ uznał zarzut braku dbałości o ważny interes społeczny. Kolegium wskazało, że w sprawie zachowano należytą staranność w celu wyjaśnienia wszelkich niejasności. Historyczny aspekt użytkowania terenu nie ma wpływu na zgodne z prawem rozstrzygnięcie zagadnienia. Organ I instancji prawidłowo ustalił strony postępowania, jednak brak możliwości “praktycznego przywołania ich do prowadzonego postępowania spowodował konieczność umorzenia postępowania". Skargę na powyższą decyzję Kolegium złożyło Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków i wniosło o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji Prezydenta Miasta P. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciło, że zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję wydaną z niewłaściwym zastosowaniem art. 105 § 1 k.p.a. Strona wskazała, że postępowanie przeprowadzono z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem OTOP brak jest przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (rezerwatu) wobec jego bezprzedmiotowości. Skarżący wskazał, że w sprawie należało przeprowadzić procedurę (przed sądem cywilnym) o uznanie wymienionych osób, prawdopodobnie zamordowanych podczas II Wojny Światowej, za zmarłe. Te starania mógłby podjąć Prezydent Miasta P. i wniskodawca – RDOŚ w R. Organ zamiast umarzać postępowanie winien je zawiesić do czasu uznania przez sąd cywilny za zmarłych osób, których poszukiwania, w tym określenie ich miejsca pobytu, okazały się nieskuteczne. Dopiero zakończenie (beskutecznie) tego postępowania czyniłoby wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji celu publicznego za bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesionych. W rozpoznawanej sprawie, bezspornym między stronami jest, że postępowanie w sprawie zainicjowane zostało wnioskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pn.; [...] w B. Na tym, wstępnym etapie postępowania obowiązkiem organu administracji publicznej jest określenie przedmiotu postępowania oraz podmiotów postępowania administracyjnego. Przez określenie zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego należy rozumieć ustalenie wszystkich podmiotów postępowania mających w tym postępowaniu interes prawny, a więc stron tego postępowania, a następnie zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, na podstawie art. 61 § li § 4 k.p.a. oraz zapewnieniu, zgodnie z treścią art. 10 k.p.a czynnego ich udziału w tym postępowaniu. W przypadku ustalenia w toku postępowania śmierci strony, organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienia lub obowiązki, których postępowanie dotyczy, mają charakter osobisty, czy też zbywalny bądź dziedziczny, a ta ostatnia konstatacja obliguje organ, w oparciu o treść art. 30 § 4 k.p.a. do wezwania w toczącym się postępowaniu następców prawnych zmarłej strony. Mając na uwadze powyższe podnieść należy, że w rozpoznawanej sprawie stroną, między innymi, postępowania jest R.S. Jak wynika z odpisu skróconego aktu zgonu wydanego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Ż. R. S. zmarł [...] maja 2009r . Oznacza to, że postępowanie przed organem winno toczyć się z udziałem następców prawnych R.S., których ustalenie należy do obowiązków organu prowadzącego postępowanie. Kierowanie bowiem wszelkich pism, zawiadomień i rozstrzygnięć kończących postępowanie do zmarłej strony, a nie do jej następców prawnych, jest równoznaczne z pozbawieniem tych ostatnich prawa do udziału w postępowaniu stanowiąc przesłankę wznowieniową określoną art 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji zobligowany był uchylić. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd nie odnosi się do zarzutów skargi z uwagi na to, że są one przedwczesne na tym etapie postępowania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.