IV SAB/Po 53/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych W W., II Oddziału w P. w przedmiocie nieprzestrzegania ustawowych terminów udzielania odpowiedzi na składane wnioski postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. W. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych W W., II Oddziału w P. w przedmiocie nieprzestrzegania ustawowych terminów udzielania odpowiedzi na składane wnioski. W Odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, co wynika z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Do ich właściwości należą zatem sprawy wymienione w katalogu ujętym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa), lub takie, o których mowa w § 3 tego artykułu (przewidziane do kontroli przez przepisy szczególne i na zasadach w nich przewidzianych). W ocenie sądu skarga na bezczynność ZUS w przedmiocie nieprzestrzegania ustawowych terminów udzielania odpowiedzi na składane wnioski nie jest w istocie sprawą z zakresu administracji publicznej, nie mieści się w wykazie spraw z art. 3 § 2 Ppsa, jak również nie jest taką, o której mowa w art. 3 § 3 w/w ustawy. W tym miejscu wskazać należy, iż sprawy ubezpieczeniowe mają złożony charakter. Z jednej strony występuje w nich charakterystyczne dla stosunków administracyjnych podporządkowanie jednostki organowi administracji publicznej, który rozstrzyga w sposób władczy o jej prawach i obowiązkach z zakresu ubezpieczeń społecznych. A zatem uprawniony jest wniosek, że są to sprawy administracyjne w znaczeniu materialnym, co może sugerować właściwość sądu administracyjnego. Trzeba jednak pamiętać, że art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie. A zatem należy zbadać, w jaki sposób ustawodawca ukształtował prawo do sądu w sprawach ubezpieczeniowych. Wynik tego ustalenia ma podstawowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność złożonej w sprawie niniejszej, w której poddano kontroli sądu niewydanie przez organ rozstrzygnięcia w sprawie ubezpieczeniowej toczącej się w trybie nadzwyczajnym. Wyjaśnienie tego zagadnienia wymaga sięgnięcia do podstawowego aktu z zakresu ubezpieczeń społecznych tj. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), oraz do regulacji procesowych zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego. Z analizy tych aktów prawnych wynika, że sprawy ubezpieczeniowe ukształtowano jako sprawy cywilne w znaczeniu formalnym (procesowym). Stosownie do regulacji art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosownie do przepisu art. 2 tego kodeksu powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, objętymi właściwością sądów powszechnych, są sprawy dotyczące ubezpieczeń społecznych, emerytur i rent, a także sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie (art. 476 § 2 i 3 Kpc), zaś organami rentowymi są także wojskowe organy emerytalne (art. 476 § 4 pkt 3 Kpc). Również ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), w art. 83 ust. 2 stanowi, że od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, a więc do właściwego sądu powszechnego. Sąd zwraca uwagę, iż rozróżnić należy sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to jest wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania, oraz sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, wynikające z innych stosunków prawnych (sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz określone jako "inne sprawy"), które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne (nie zaś administracyjne) na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, iż nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 Ppsa, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny, to charakter sprawy, bez względu na to, czy będzie to sprawa cywilna, czy administracyjna, będzie miał drugorzędne znaczenie. Taki charakter ma art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 Ppsa i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wskazać bowiem należy, iż art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Katalog przesłanek określony we wskazanym przepisie nie jest katalogiem zamkniętym, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności", co pozwala na przyjęcie założenia, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może wydawać decyzje także w innych indywidualnych sprawach, realizując w ten sposób swe prawa i obowiązki płynące ze stosunku ubezpieczenia społecznego. Przedstawiony pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 84/06, postanowienie z dnia 20 listopada 2007r sygn. I OSK 279/07 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II UZP 8/07). Uznać zatem należy, że w omawianych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego na zasadzie art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w przypadku niewydania przez organ emerytalny decyzji - na zasadzie art. 83 ust. 3 tej ustawy. Skoro więc w tych sprawach nie jest właściwy sąd administracyjny, to skarga na bezczynność organu wniesiona przez skarżącego do sądu administracyjnego była niedopuszczalna, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa. Należy bowiem podkreślić, że stosowanie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego przysługuje w sprawach, w których organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa skargę odrzucił.