I SA/Wa 335/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego J. D. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpatrzeniu wniosku J.D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] listopada 2009 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] grudnia 1991 r. nr [...] zatwierdzająca podział działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w Z. gm. C. [...] wydana została z naruszeniem prawa (nie stwierdzono nieważności decyzji z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych) – utrzymało w mocy decyzję z [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] grudnia 1991 r. zatwierdzająca podział działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w Z. gm. C. [...] wydana została z naruszeniem prawa, jednakże nie stwierdzono jej nieważności z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu powyższej decyzji, organ nadzoru wskazał, że decyzja z [...] grudnia 1991 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.). Organ rozstrzygnął bowiem w decyzji podziałowej o wysokości odszkodowania za działkę nr [...] o pow. [...] ha, która z mocy prawa w związku z podziałem dokonanym na wniosek właściciela przeszła na własność gminy z przeznaczeniem pod drogę. Ponadto Kolegium uznało, iż objęta postępowaniem nadzorczym decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Organ administracji publicznej orzekł bowiem o zatwierdzeniu w drodze decyzji administracyjnej podziału działki będącej gruntem rolnym, podczas, gdy ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywała podziału nieruchomości rolnych. Zgodnie z art. 1 ustawa miała zastosowanie wyłączne do gruntów zabudowanych i gruntów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy. Grunty rolne zostały objęte podziałem dopiero od 1 stycznia 1998 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tym samym Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka stwierdzenia nieważności określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednocześnie organ nadzoru stanął na stanowisku, iż w sprawie zaistniały negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej jako, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne (działki powstałe z podziału w większości stanowią bowiem obecnie własność osób trzecich). W związku z powyższym Kolegium stosownie do uregulowania przyjętego w art. 158 § 2 kpa ograniczyło się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazało, iż zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych było powodem dla którego organ nadzoru nie stwierdził nieważności decyzji. Od decyzji tej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J.D. podnosząc, że w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, gdyż podział nastąpił na skutek umowy cywilnej o zniesieniu współwłasności. W ocenie wnioskodawcy stwierdzenie nieważności decyzji nie spowodowałoby zmiany sytuacji prawnej zarówno pierwotnych właścicieli, którzy dokonali zniesienia współwłasności, jak i ich następców prawnych. Ponadto zdaniem wnioskodawcy nieodwracalny skutek prawny nie zaistniał w stosunku do działki nr [...], która przeszła na własność gminy oraz określonego za nią odszkodowania. Działka nr [...] w żadnej części nie była przeznaczona w planie zagospodarowania przeznaczona pod ulicę czy drogę publiczną, dlatego jej przejęcie przez gminę było bezprawne. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Kolegium, podkreśliło, że w postępowaniu nadzorczym organ orzekający nie jest związany granicami wniosku, wobec czego organ nadzoru miał obowiązek zbadania, czy oprócz przesłanki wskazanej przez wnioskodawcę w sprawie nie zaistniały inne przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 kpa. Organ nadzoru wyjaśnił, że decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej winna mieć charakter kasacyjny, co oznacza, że nie może ona regulować jakichkolwiek kwestii merytorycznych, a nawet w uzasadnieniu nie powinna wskazywać pożądanego przyszłego rozwiązania. Decyzja stwierdzająca nieważność jest przy tym decyzją deklaratoryjną, działającą ex tunc. Natomiast decyzja stwierdzająca naruszenie prawa nie eliminuje wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Powoduje ona, iż zaskarżona decyzja nadal pozostaje w obrocie prawnym, stronie zaś służy jedynie prawo do odszkodowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że rażące naruszenie prawa nie stanowiło zasadniczej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w niniejszej sprawie, gdyż główną przyczyną stwierdzenia nieważności było wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że nie ma ona podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym, ani o charakterze materialnym, ani procesowym. Pomimo, że wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności części decyzji, to w sytuacji, gdy brak było w ogóle jakiejkolwiek podstawy prawnej do jej wydania, to nie można wydać rozstrzygnięcia co do części decyzji. Organ nadzoru podniósł, że w niniejszej sprawie decyzja w ogóle nie powinna być wydana. Nie było jakichkolwiek podstaw prawnych zarówno do zatwierdzenia podziału, jak i do przejęcia działki nr [...] przez gminę pod drogę, jak i do orzeczenia odszkodowania z tego tytułu (to ostanie rozstrzygnięcie nosiło również znamiona rażącego naruszenia prawa). Dlatego w ocenie organu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w części dotyczącej przejścia jednej z nowopowstałych działek pod drogę gminną oraz ustalonego w związku z tym odszkodowania, skoro decyzja taka nie powinna być w ogóle wydana. Organ nadzoru powołując orzecznictwo dotyczące nieodwracalnych skutków prawnych, wskazał, że w przedmiotowej sprawie w wyniku podziału działki nr [...] położonej w Z. gm. C. [...] powstały działki: nr [...]. Na dzień orzekania przez tutejsze Kolegium powyższe nieruchomości stanowiły własność osób fizycznych, a działka nr [...] własność gminy C. [...]. Część z osób fizycznych to nadal dawni właściciele nieruchomości objętej podziałem, natomiast część, to nabywcy działek powstałych z podziału (w tym gmina C. [...] w stosunku do działki nr [...]), których chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podniosło, że nie jest władne (nie ma jakiegokolwiek umocowania w przepisach prawa), aby znieść w trybie postępowania administracyjnego skutki, jakie decyzja podziałowa wywołała w sferze prawa cywilnego. W ocenie organu zaistniały zatem nieodwracalne skutki prawne, a zatem organ nadzoru mógł jedynie stosownie do uregulowania przyjętego w art. 158 § 2 kpa stwierdzić, iż decyzja podziałowa wydana została z naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium stanowisko skarżącego, że decyzja podziałowa nie wywołała jakichkolwiek skutków prawnych, a dokonała tego dopiero czynność cywilno-prawna jest chybione. Umowa ta, co wynika z aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] została zawarta w dniu [...] grudnia 1991 r. tj. już po wydaniu decyzji podziałowej i jej podstawę stanowiła m.in. decyzja administracyjna zatwierdzająca podział działki nr [...]. Na podstawie owej umowy można stwierdzić, iż poszczególni współwłaściciele stali się właścicielami nieruchomości powstałych z podziału. Z powyższego w ocenie organu wynika, że decyzja podziałowa wywołała skutki prawne najpierw w postaci zawarcia umowy o zniesienie współwłasności (odzwierciedlającej w sposób identyczny podział dokonany decyzją administracyjną), a następnie w stosunku do części nieruchomości –rozporządzenie nimi na rzecz osób trzecich. Skutki prawne (skutki pośrednie) zostały zatem wywołane wydaniem decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...], niemożliwe jest ich cofnięcie w postępowaniu administracyjnym, a zatem noszą one znamiona skutków nieodwracalnych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J.D. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że decyzja w całości wywołała nieodwracalne skutki prawne, - naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego decyzji w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej przejścia prawa własności działki nr [...] na rzecz Gminy C. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że stanowisko organu dotyczące nieodwracalnych skutków prawnych jest błędne. Skarżący wskazał, że nie kwestionuje podziału działki nr [...] lecz jedynie bezprawne przejęcie na własność gminy C. działki nr [...]. Nie jest bowiem celem skarżącego całkowite unicestwienie decyzji podziałowej, lecz przywrócenie prawa własności działki nr [...] jej byłym współwłaścicielom. Zdaniem skarżącego nie można traktować jednostki administracji publicznej jako podmiotu działającego w dobrej wierze ani też jako nabywcy nieruchomości, czego wymagają przepisy ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Gmina C. uzyskała bowiem własność działki nr [...] nieodpłatnie. Wprawdzie w pkt 3 decyzji zostało przyznane odszkodowanie, ale nie zostało ono nigdy wypłacone. Gmina C. nie poniosła zatem żadnych kosztów związanych z przejściem na jej rzecz prawa własności. Z kolei księga wieczysta dla działki [...] została założona po przejściu prawa własności na rzecz Gminy C. Rękojmia chroni zaś osoby nabywające prawa w dobrej wierze od osób wpisanych do księgi wieczystej. Skarżący podniósł, że wpis do księgi wieczystej ma charakter wtórny i nie tworzy nowego stanu prawnego. Skutki prawne decyzji mogą zatem zostać zniweczone w postępowaniu administracyjnym. Skutkiem stwierdzenia nieważności części decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. byłoby przywrócenie prawa własności byłym współwłaścicielom. Skutek prawny nie jest więc nieodwracalny. W ocenie skarżącego nie ma również znaczenia dla nieodwracalności skutków prawnych fakt, że po wydaniu decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. została zawarta umowa w formie aktu notarialnego. Skarżący zarzucając organowi naruszenie art. 107 § 3 kpa wskazał, że organ nie odniósł się w sposób wyczerpujący do kwestii stwierdzenia nieważności części decyzji. W ocenie skarżącego wydanie decyzji bez podstawy prawnej nie stanowi o bezprzedmiotowości stwierdzenia nieważności części decyzji tj. w zakresie działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ,,ppsa.", Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że sąd administracyjny nie ma obowiązku w ocenie legalności przedmiotu zaskarżenia ograniczać się tylko do zarzutów i wniosków sformułowanych w skardze. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga jest zasadna z przyczyn także w niej niewskazanych. Postępowanie nadzorcze jest wszczynane i prowadzone na tych samych zasadach co postępowanie zwykłe, z zastrzeżeniem, że przedmiotem kontroli organów jest wyłącznie kwestionowana decyzja. Odnosząc powyższe ogólne uwagi do niniejszej sprawy, zauważyć należy, że organ nadzoru popełnił błędy procesowe zarówno w fazie jego wszczęcia, jak i prowadzenia, tj. nie powiadomił o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszystkich stron, a następnie nie prowadził postępowania z ich udziałem. Otóż stronami postępowania nadzorczego są strony postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją oraz podmioty, które mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w udziale w tym postępowaniu. Skoro postępowanie dotyczy decyzji o zatwierdzeniu podziału, to stronami powinni być także wszyscy obecni właściciele podzielonej nieruchomości. Jak to wynika z zaświadczenia z księgi wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w P., właścicielami działki nr [...] są J. i M małżonkowie D. Tymczasem w postępowaniu nadzorczym nie brała udziału M.D. Nie była ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania i nie doręczono jej decyzji zaskarżonej ani decyzji ją poprzedzającej. Ponadto w toku postępowania nadzorczego Gmina C. ustanowiła pełnomocnika w osobie adwokata A.U. (pełnomocnictwo k. 66 akt adm.). Jednakże organ nie doręczał jej pism, ani decyzji, kierując je bezpośrednio do Wójta Gminy. Zgodnie z treścią przepisu art. 40 § 2 kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków. Wobec tego w przypadku ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zważyć także należy, że w aktach sprawy znajduje się pismo z [...] listopada 2009 r. radcy prawnego T.S. Z pisma tego wynika, że jest on pełnomocnikiem D.K. Jednakże w aktach brak jest pełnomocnictwa. W tej sytuacji obowiązkiem organu było wezwanie pełnomocnika do przedłożenia pełnomocnictwa, a przypadku złożenia pełnomocnictwa, doręczenia decyzji pełnomocnikowi. Ubocznie wskazać można, że obecna na rozprawie sądowej w dniu 12 stycznia 2011 r. uczestniczka postępowania D.K. potwierdziła, że w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C. ustanowiła pełnomocnikiem radcę prawnego T.S. Powyżej wskazane uchybienia stanowią wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej. Niezależnie od wyżej wskazanych przesłanek wznowieniowych, należy ocenić jako błędne stanowisko organu nadzoru, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] grudnia 1991 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydana z rażącym naruszeniem art. 10 ustawy z 29 kwietnia 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 10 ust 3 tej ustawy podział nieruchomości następował na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Jednakże przepisy ustawy z 1985 r. nie dotyczyły gruntów, o których mowa w art. 1 ust 2 tej ustawy. W niniejszej sprawie prawidłowo wykazano, że nieruchomość będąca przedmiotem podziału była nieruchomością rolną. Oznacza to, że nie mogła podlegać podziałowi na podstawie wyżej wskazanej ustawy. Wobec tego prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru, że cała decyzja, a nie tylko jej pkt 2 i 3 oraz w części dotyczącej działki nr [...], dotknięta jest wadą nieważności. Wobec tego wadliwy jest zarzut skargi, że organ uprawniony był do stwierdzenia nieważności części decyzji. Nie można jednak uznać za prawidłowe stanowisko organu w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją z 1991 r. Otóż wydzielenie działek (z wyjątkiem działki nr [...]), nie było następstwem decyzji o zatwierdzeniu podziału. Działki nr [...] powstały w wyniku umowy zniesienia współwłasności zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 1991 r. Do zawarcia tej umowy nie było potrzeby przedłożenia przez strony decyzji. To, że strony taką decyzję przedstawiły notariuszowi, nie powoduje, iż bez istnienia decyzji do zawarcia umowy cywilnej by nie doszło. Ponadto należy zauważyć, że w dacie zawierania umowy cywilnej decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości była nieostateczna (pomimo, że organ stwierdził jej ostateczność po trzech dniach od wydania). Należy podkreślić, że to na podstawie umowy cywilnoprawnej nastąpił podział nieruchomości (za wyjątkiem działki nr [...]), a nie na podstawie decyzji. Potwierdzają to także wpisy w księgach wieczystych osób będących stronami umowy (część uczestników stała się właścicielami w trybie późniejszego nabycia np. na skutek darowizny, sprzedaży). W księgach wieczystych założonych dla nieruchomości stanowiących działki: nr [...] (własność małżonków D.), nr [...] (własność małżonków R.) nr [...] (własność A.P.) jako podstawy nabycia prawa własności wpisana jest umowa zniesienia współwłasności z [...] grudnia 1991 r. Wobec powyższego nieuprawnione jest stanowisko organu nadzoru, że decyzja zatwierdzająca podział wywołała nieodwracalne skutki prawne polegające na wydzieleniu działek będących własnością osób fizycznych, które to prawo własności wpisane zostało do księgi wieczystej. Natomiast co do działki nr [...], to wprawdzie powstanie tej działki było następstwem decyzji z [...] grudnia 1991r. dotkniętej wadą nieważności, jednakże i w tym przypadku nie można uznać nieodwracalności skutku prawnego. W niniejszej sprawie podstawą wpisu w księdze wieczystej działki nr [...] była decyzja administracyjna z [...] grudnia 1991 r. Wobec tego wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc spowoduje, że w wyniku odpadnięcia podstawy wpisu będą podstawy do jego wykreślenia i dokonanie wpisu zgodnego z prawem. Zatem zniweczenie skutków decyzji tworzącej prawo własności na rzecz Gminy C. może zostać dokonane na drodze administracyjnoprawnej. Wobec tego skutek prawny, nadaje się do zniesienia w drodze czynności organu administracji, dokonanej w ramach jego kompetencji. Z przyczyn wyżej wskazanych trafne są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 156 § 2 (in fine) poprzez jego błędne zastosowanie. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i lit. b) oraz 152 i 200 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie z udziałem wszystkich stron, z uwzględnieniem występujących w sprawie pełnomocników, wyjaśniając sprawę braku pełnomocnictwa od uczestniczki K., oraz weźmie pod uwagą ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu wyroku.