II GSK 253/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 718/12 w sprawie ze skargi S. N. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. N. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 30 listopada 2011 r., odmówiono skarżącej umorzenia należności nienależnie pobranych płatności ustalonych trzema decyzjami Prezesa ARiMR z 8 października 2010 r. nr [...]. Decyzja Prezesa ARiMR z 30 listopada 2011 r. zawierała prawidłowe pouczenie o możliwości złożenia w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, odwołania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za pośrednictwem Prezesa ARiMR. Decyzja ta została doręczona skarżącej w 13 grudnia 2011 r. Zatem 14 dniowy termin do wniesienia odwołania upływał 27 grudnia 2011 r. Skarżąca złożyła odwołanie pismem datowanym na 27 grudnia 2011 r., a nadanym drogą pocztową 28 grudnia 2011 r. (data stempla pocztowego). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z 25 stycznia 2012 r., nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez [...] (zwaną dalej: skarżącą) od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 30 listopada 2011 r. nr [...]o odmowie umorzenia należności przypadającej agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. W tej sytuacji, ze względu na niedotrzymanie określonego w art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) terminu do wniesienia odwołania, Minister Rolnictwa uznał, że złożone przez skarżącą odwołanie nie może być rozpatrywane. Zgodnie zatem z art. 134 k.p.a. wydał postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie organ wskazał, że skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa z 25 stycznia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, opisując swoje problemy zdrowotne i trudną sytuację finansową. Skarżąca postawiła także ogólne zarzuty dotyczące nieprawidłowości wydawania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Do skargi załączyła dokumentację medyczną oraz dotychczasową korespondencję z organem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin ten ma charakter zawity. Z jego istoty wynika, że nie może być on przedłużony. Zatem warunkiem skuteczności czynności procesowej – w niniejszej sprawie wniesienia odwołania od decyzji Prezesa ARiMR z 30 listopada 2011 r. – było zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Sąd wskazał, że z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że decyzja Prezesa ARiMR z 30 listopada 2011 r. doręczona została skutecznie skarżącej 13 grudnia 2011 r., o czym świadczy znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru tejże decyzji, podpisane osobiście przez skarżącą (k. 20 akt adm.). Ponadto decyzja ta zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym środku prawnym służącym weryfikacji rozstrzygnięcia oraz o sposobie i terminie jego wniesienia. Tymczasem skarżąca od powyższej decyzji odwołanie nadała drogą pocztową 28 grudnia 2011 r. (k. 51 akt. adm. - koperta w której nadesłano odwołanie). Z zestawienia dat: doręczenia decyzji z 30 listopada 2011 r. i wniesienia przez skarżącą odwołania wynika niezbicie, że odwołanie to złożone zostało z uchybieniem ustanowionego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu. Reasumując Sąd stwierdził, że Minister Rolnictwa prawidłowo ocenił zebrane w sprawie dowody, dające w pełni podstawę do dokonania weryfikacji zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowiska, w sposób nie budzący wątpliwości ustalił stan faktyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy i zasadnie stwierdził, że nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co zamyka stronie drogę do merytorycznego rozpatrzenia tego środka odwoławczego. Tym samym data doręczenia decyzji jest datą nie budzącą wątpliwości i prawidłowo ustaloną. Skarżąca nie podważyła skutecznie wiarygodności dokumentu urzędowego, o jakim mowa w art. 76 § 1 k.p.a., potwierdzającego datę doręczenia decyzji z 30 listopada 2011 r., jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru, a w konsekwencji stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, bowiem skarżąca nie prowadziła żadnych dowodów przeciwko dokumentowi urzędowemu, które podważyłyby ustalenia organu odwoławczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik z urzędu [...] wnosząc o jego uchylenie w pkt. 1 zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika Skarżącej kosztów zastępstwa procesowego – pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 ppsa) - poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 134 kpa, polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej oceny zastosowanego prawa materialnego. Sąd błędnie uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej wskazanego przepisu; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 ppsa), tj. art. 151 ppsa - poprzez wadliwe uznanie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonego wyroku, wobec czego rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji powinno być wydane w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa; 3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 ppsa), tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa - poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i 58 § 1 i 2 kpa; 4) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), tj. art. 134 p.p.s.a. - poprzez brak rozważań wychodzących poza granice skargi, a wyłączne odniesienie się do zarzutów w niej podniesionych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż w sprawie nie jest kwestionowana okoliczność uchybienia terminowi przez [...] do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa ARiMR z dnia 30 listopada 2011 r. Podstawa sporu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym sprowadza się bowiem do oceny, czy w złożonym odwołaniu strona zawarła wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Stosownie do art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminowi należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli strona uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Z kolei w myśl § 2 tego przepisu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a jednocześnie z wniesieniem prośby strona powinna dopełnić czynności, dla której określony był termin. Konsekwencją wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, jest zgodnie z art. 134 k.p.a. stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Z konstrukcji art. 58 k.p.a. wynika zatem jednoznacznie, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę strony i w tym zakresie została wyłączona możliwość wszczęcia postępowania przez organ z urzędu. Jak wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie tylko nie ma obowiązku, ale nawet prawa wyjaśniać, dlaczego doszło do uchybienia terminu, czy nastąpiło to z winy strony i czy miała ona świadomość uchybienia terminu, a jeżeli tak, to czy chce wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1285/07, LEX nr 497633). Nie można również przyjąć za możliwą konstrukcję milczącego, czy też dorozumianego przywrócenia terminu, gdyż przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest znany taki przypadek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1822/06). Skoro, bowiem wniosek zawierający prośbę o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności w postępowaniu przed organem administracji stanowi pismo procesowe, do którego stosuje się przepisy o podaniach, to wniosek taki winien zawierać elementy wskazane w art. 63 § 2 i 3 k.p.a., a więc zawierać m.in. określone żądanie wynikające z treści wniosku. Pismo [...] z dnia 27 grudnia 2011 r. nadane w dniu 28 grudnia 2011 r., prawidłowo zostało zatem potraktowane przez organ administracji publicznej jako odwołanie od decyzji Prezesa ARiMR z dnia 30 listopada 2011 r. Treść pisma w powyższym zakresie nie budzi wątpliwości, nie można zatem stawiać zarzutu pod adresem organu administracji, iż nie "dopytywał" strony, czy wniesione przez nią odwołanie należy potraktować również jako wniosek o przywrócenie terminu. Należy mieć na uwadze, iż wniesienie odwołania po terminie może spowodować dwojakiego rodzaju skutki procesowe: a) jeżeli wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 2), wówczas organ odwoławczy jest obowiązany wydać postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania; b) jeżeli w aktach organu drugiej instancji znajduje się odwołanie wniesione po terminie (nadesłane wraz z aktami sprawy przez organ pierwszej instancji) oraz odwołanie dołączone do wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 2), wówczas organ drugiej instancji musi najpierw wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu (przy czym na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu służy zażalenie - art. 59 § 1) i dopiero kiedy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu - organ może postanowić o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 153). W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079). W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32), co też organ w przedmiotowej sprawie uczynił. Tak więc wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej nie można dopatrzeć się uchybienia w kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji postanowieniu art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i 58 § 1 i 2 k.p.a., a tym samym za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej sugerujący naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie bowiem przyjął brak podstaw do uchylenia postanowienia organu administracji publicznej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 k.p.a. wskazać należy, iż kontroli Sądu pierwszej instancji poddane zostało wyłącznie postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa ARiMR z dnia 30 listopada 2011 r., wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Zatem kontrolowane postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 stycznia 2012 r. jest rozstrzygnięciem o charakterze wyłącznie proceduralnym, co oznacza, iż nie odnosi się w ogóle do kwestii materialnej, tj. oceny zasadności odmowy umorzenia należności nienależnie pobranych płatności. Wobec tego Sąd pierwszej instancji, orzekając w granicach sprawy wyznaczonych rodzajem zaskarżonego postanowienia, mógł poddać ocenie wyłącznie, czy odwołanie od orzeczenia Prezesa ARiMR zostało wniesione w terminie. Natomiast poza zakresem kontroli pozostawały kwestie podniesione przez stronę skarżącą w odwołaniu, gdyż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania oznacza, że odwołanie nie podlegało merytorycznemu rozpatrzeniu. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi i instancji obrazę art. 134 p.p.s.a., poprzez brak rozważań wychodzących poza granice skargi, a wyłączne odniesienie się do zarzutów w niej podniesionych.. Na wstępie należy zaznaczyć, że art. 134 p.p.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych - dwóch paragrafów. Autor skargi kasacyjnej nie określił, który z paragrafów wskazanego przepisu został naruszony. Jeśli chodziłoby o zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną", podnieść należy, że taki zarzut może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. np. wyrok NSA dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 2395/10; LEX nr 1138180). Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., należało uznać za całkowicie chybiony. Treść art. 134 § 2 p.p.s.a. brzmi natomiast następująco: "Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył w tej sprawie zakazu reformationis in peius. Nie można także uznać za trafny zarzut oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim należy zauważyć, że naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby sąd oddalił skargę pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez sąd określonych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r. (sygn. akt II GSK 1387/10, zbiór lex nr 952790) przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi - wskazując na naruszenie art. 151 p.p.s.a. - nie powiązał tej normy prawnej z innymi przepisami, w szczególności w tym wypadku z przepisami procesowymi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku