II SAB/Wa 66/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi D. H. na bezczynność Dyrektora Centrum Kultury Sportu i Rekreacji w T. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Centrum Kultury Sportu i Rekreacji w T. do rozpoznania wniosku D. H. z dnia [...] stycznia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądania udostępnienia faktur i rachunków dotyczących realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych za lata 2009, 2010 i za okres od [...] stycznia do [...] listopada 2011 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Dyrektora Centrum Kultury Sportu i Rekreacji w T. na rzecz skarżącego D. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. D. H., powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Centrum Kultury Sportu i Rekreacji w T. o dostarczenie rachunków i faktur, opisanych pod względem merytorycznym i finansowym wraz z zawartymi umowami. Dokumenty mają dotyczyć realizacji zadań, finansowanych ze środków publicznych za lata 2009, 2010 i do końca listopada 2011 r. W dniu [...] stycznia 2012 r. odmówiono udostępnienia informacji publicznej polegającej na skanowaniu dokumentów, mających dotyczyć realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych za lata 2009, 2010 i do końca listopada 2011 r. ze względu na to, że wnioskodawca nie wykazał i nie określił przesłanek szczególnie istotnego interesu publicznego. Zdaniem organu, wnioskodawca dopuścił się nieetycznego zachowania, gdyż - tak jak kilka innych osób - skopiował swoje żądanie z wniosku osoby, która zainicjowała postępowanie, noszące cechy nadużycia prawa do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] lutego 2012 Centrum Kultury Sportu i Rekreacji w T. przesłało wnioskodawcy kserokopie umów na realizację zadań, finansowanych ze środków publicznych za lata 2009, 2010 i do końca listopada 2011 r. Poinformowało jednocześnie, że nie jest możliwe zeskanowanie tak wielkiej ilości dokumentów ze względu na uszkodzenie skanera. Odmówiło jednocześnie udostępnienia rachunków i faktur przyjmując, że nie są to dokumenty urzędowe. D. H. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Dyrektora Centrum Kultury Sportu i Rekreacji w T. w przedmiocie nieudostępnienia w terminie żądanej informacji publicznych, zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z jego wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślił, iż do dnia wniesienia skargi nie został wykonany jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Również do dnia wniesienia skargi nie została mu doręczona decyzja, odmawiająca udostępnienia informacji publicznej lub umarzająca postępowanie administracyjne. Dyrektor Centrum Kultury Sportu i Rekreacji w T. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a., ewentualnie o jej odrzucenie na podstawie art. 58 p.p.s.a. wskazując, że w dniu [...] stycznia 2012 r. dokonał stosownej czynności materialno-technicznej udzielając skarżącemu informacji w wyżej wymienionej sprawie. Ponadto w dniu [...] lutego 2012 r., po dokonaniu analizy aktów prawnych i orzeczeń sądowych oraz udzielonej pomocy prawnej, organ dodatkowo poinformował pismem skarżącego, które z żądanych informacji nie stanowią informacji publicznej, a zatem nie mogą zostać udostępnione. Organ poinformował też, iż kserokopie żądanych wnioskiem dokumentów, stanowiących informację publiczną, tj. rachunków i umów za lata 2009, 2010 i za okres od [...] stycznia do [...] listopada 2011 r. przesłano skarżącemu drogą pocztową na wskazany adres zamieszkania. Na dowód organ załączył dowód doręczenia przesyłki. W piśmie z [...] kwietnia 2012 r. organ podkreślił, że przesłał skarżącemu kserokopie umów na realizację zadań finansowanych ze środków publicznych za okres, wskazany we wniosku. Odnośnie natomiast żądania przesłania skanów (ewentualnie kserokopii) rachunków i faktur związanych z tymi umowami, organ poinformował wnioskodawcę, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r., nie jest więc możliwe ich udostępnienie. Powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 6/11 wskazując, iż faktury nie mogą być udostępnione w trybie omawianej ustawy, gdyż nie są dokumentami urzędowymi. Skarżący w kolejnych pismach procesowych (z dnia 7 maja 2012 r., 6 czerwca 2012 r. oraz 28 czerwca 2012 r.) skierowanych do Sądu podnosił, iż organ nie udostępnił informacji, w formie żądanej we wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje sądową kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta ogranicza się do zakresu określonego ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012 ., poz. 270 – dalej w skrócie jako p.p.s.a.) oraz do spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli precyzuje § 2 i 3 powołanego przepisu. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p"), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 pkt 6 u.d.i.p. W świetle ww. przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o prawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie u.d.i.p., będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. Stanowią ją zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja może przybierać różne formy, może występować w formie ustnej lub też przybierać postać utrwalonego opisu rzeczywistości, czyli dokumentu. Przepis art. 4 pkt 1-5 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach wykonujących zadania publiczne (m.in. o organach samorządu zawodowego), w tym o majątku, którym dysponują. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, przy czym żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. W sytuacji zatem, gdy – jak w sprawie niniejszej – żądana informacja istnieje, organ był obowiązany do jej udostępnienia po analizie, czy w tym konkretnym wypadku prawo do informacji nie podlega ograniczeniu, o czym stanowi art. 5 u.d.i.p. Bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Jeżeli natomiast organ odmawia udzielenia informacji, powinien to uczynić poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący D. H. we wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej domagał się udostępnienia drogą elektroniczną faktur i rachunków wraz z zawartymi umowami, dotyczących realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych za lata 2009, 2010 i do końca listopada 2011 r. przez Centrum Kultury Sportu i Rekreacji w T. Dyrektor Centrum Kultury Sportu i Rekreacji w T. doręczył skarżącemu kserokopie umów na realizację zadań finansowanych ze środków publicznych za 2009, 2010 oraz za okres od [...] stycznia do [...] listopada 2011 r. Odnośnie natomiast żądania udostępnienia skanów (ewentualnie kserokopii) faktur i rachunków związanych z tymi umowami organ poinformował wnioskodawcę, iż dokumenty te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W tych okolicznościach faktycznych sprawy Sąd uznał, iż w dacie wyrokowania organ nie pozostawał w bezczynności co do żądania udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej umów i rachunków, dotyczących realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych za 2009, 2010 oraz za okres od [...] stycznia do [...] listopada 2011 r. i w tym zakresie oddalił skargę w punkcie 2 wyroku. Podstawą prawną tej części orzeczenia był art. 151 p.p.s.a. Natomiast w ocenie Sądu skarga D. H. na bezczynność Dyrektora Centrum Kultury Sportu i Rekreacji w T. zasługuje na uwzględnienie w zakresie dotyczącym żądania udostępnienia faktur i rachunków, związanych z realizacją ww. umów W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lutego 2007 r., IV SA/Po 994/06, LEX nr 516637,wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010r. IISAB/ Sz 7/10 LEX 668256 , wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1774/10, LEX 745166). Przepis art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do tych dokumentów. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego, lecz przede wszystkim to czy zawiera on informację publiczną. Za błędne uznać należy zatem stanowisko organu, iż faktury związane z realizacją umów finansowanych ze środków publicznych za grudzień 2011 r. przez Centrum Kultury Sportu i Rekreacji w T. nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy bowiem mieć na uwadze, iż faktury te stanowiły podstawę wydania dyspozycji wypłaty ze środków publicznych będących w dyspozycji Centrum Kultury Sportu i Rekreacji w T. określonych kwot na rzecz podmiotów, z którymi zawarto umowy. Domaganie się zatem dostępu do tego rodzaju dokumentów, jest w pełni uprawnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Faktury te, chociaż nie zostały wytworzone przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jednak się do niego bezpośrednio odnoszą, stanowiąc podstawę do zmniejszania jego aktywów, a zatem podlegają udostępnianiu w trybie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacja w zakresie faktur i rachunków za wykonanie umów dotyczących realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przez Centrum Kultury Sportu i Rekreacji w T. stanowi informację publiczną. Ponieważ organ jest w posiadaniu żądanej przez wnioskodawcę informacji, zobowiązany jest załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając tej informacji albo jej odmawiając, w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając w tym zakresie (punkt 1 wyroku) skargę na bezczynność Dyrektora Centrum Kultury Sportu i Rekreacji w T. zakreślił organowi termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenie prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Sąd nie stwierdził, by istniejąca bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Sąd wziął pod uwagę datę złożenia wniosku i datę wniesienia skargi na bezczynność, uwzględnił także podjęte przez organ czynności, które (w części) ocenił jako nieprawidłowe. W konsekwencji dokonanej oceny Sąd nie uznał, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a. – jak w pkt 4 sentencji wyroku.