II GSK 1591/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 742/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., o sygn. akt V SA/Wa 742/12, oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I W dniu 18 maja 2011 r. [...] (dalej: skarżąca, strona) wystąpiła do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc kwiecień 2011 r. Dokumenty te zostały złożone za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji. W piśmie z dnia 18 czerwca 2011 r. skierowanym do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych strona wyjaśniła, że wynagrodzenia niepełnosprawnych pracowników zatrudnionych przez skarżącą pochodzą z odpłatnych świadczeń zdrowotnych udzielanych na podstawie umów realizowanych na rzecz innych podmiotów poza NFZ. Zatem nie są to środki publiczne. Na tą okoliczność strona wniosła m.in. o dopuszczenie dowodów w postaci zestawienia kosztów zatrudnienia osób niepełnosprawnych i przychodów z wyłączeniem przychodów z NFZ za kwiecień 2011 r., wyciągów obrotów kont aktywnych za okres kwiecień 2011 r., kart wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za ww. okres. Według skarżącej dokumenty te świadczą, że płace pracowników niepełnosprawnych pokrywane były ze środków pochodzących z innych niż środki publiczne źródeł. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił skarżącej wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowany miesiąc. Organ I instancji powołując treść art. 5 oraz art. 9 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych) wskazał, że skarżąca jest jednostką sektora finansów publicznych. Zatem wszystkie środki jakimi dysponuje są środkami publicznymi i nie jest możliwa sytuacja, w której strona finansuje wynagrodzenia zatrudnionych przez nią pracowników ze środków innych niż publiczne. Wobec tego na gruncie art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r., Nr 127 poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) nie jest możliwe dofinansowanie niepełnosprawnych pracowników zatrudnionych przez skarżącą. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i wypłatę dofinansowania, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony organ l instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 26b ust. 7 ustawa o rehabilitacji i naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, 8, 10 i 11 k.p.a. Według strony w żadnym przypadku nie można utożsamiać ze środkami publicznymi przychodów skarżącej uzyskiwanych z tytułu wynagrodzenia za wykonywanie odpłatnych świadczeń zdrowotnych, czynszów najmu bądź czynszów dzierżawnych. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej wyjaśnił także, jakie środki są środkami publicznymi i wskazał, które z dochodów to dochody publiczne. W uzasadnieniu podkreślono, że skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie przez Sąd prawa skarżącej do miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące listopad i grudzień 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że na gruncie art. 5 ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Według Sądu I instancji z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji nie można wywodzić, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników. W tym kontekście WSA podkreślił, że Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych, ponieważ środkami tymi są również środki pozyskiwane z tytułu umów o świadczenia zdrowotne zawierane z podmiotami nieubezpieczonymi jak również środki uzyskiwane z umów najmu czy dzierżawy. Tym samym Sąd I instancji stwierdził, że stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. II Skarżąca wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnyph skarżącej są finansowane ze środków publicznych i z tego powodu skarżącej nie przysługuje miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc kwiecień 2011 r., podczas gdy dla ustalenia dopuszczalności przyznania dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych zgodnie z art. 26a-26c tej ustawy, konieczne jest ustalenie źródła finansowania wynagrodzenia osób niepełnosprawnych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z treścią art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Według kasatora z treści powyższego przepisu w sposób precyzyjny i bezsprzeczny wynika, iż ustawodawca objął przedmiotowym wyłączeniem wynagrodzenia sfinansowane ze środków publicznych z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenia. Natomiast nie dotyczy on wynagrodzeń wypłacanych ze środków uzyskanych na podstawie umów cywilnoprawnych za udzielone świadczenia opieki zdrowotnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkiem nieważności postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, co w niniejszej sprawie nie występuje. Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, okazał się niezasadny. Artykuł 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji stanowi, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji został zarówno przez Sąd I instancji, jak i organy prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Sąd I instancji prawidłowo podzielił w rozpoznawanej sprawie stanowisko organów i uznał, że stosownie do treści art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych sp zoz-y są jednostkami sektora finansów publicznych. Natomiast art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych stanowi, że środkami publicznymi są przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Zatem samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych, ponieważ środkami tymi są również środki pozyskiwane z tytułu umów o świadczenia zdrowotne zawierane z podmiotami nieubezpieczonymi, jak również środki uzyskiwane z umów najmu czy dzierżawy (por. wyrok NSA z 8 maja 2013 r., o sygn. akt II GSK 328/12). W konsekwencji zaś wszelkie środki, jakie znajdują się w dyspozycji sp zoz-ów są środkami publicznymi, to zaś z mocy art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, wyklucza możliwość przyznania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych przez skarżącą. Z uwagi na powyższe, nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wynagrodzenia wypłacane przez skarżącą zatrudnionym osobom niepełnosprawnym pokrywane są w całości z jej własnych środków, pochodzących z dochodów z własnego majątku, a więc środków o charakterze prywatnym, nie zaś publicznym. Ponadto, "finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji to termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak zatem w przepisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika, a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Ponieważ samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych to bez znaczenia pozostaje podnoszony przez stronę zarzut, iż w przepisie art. 26b ust.7 ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Należy zaznaczyć, że celem wprowadzenia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji było wyłączenie podwójnego wspierania tych samych celów ze środków publicznych. Wprowadzenie tego przepisu wynikało przede wszystkim z tego, że uprzednio pracodawcom zatrudniającym osoby niepełnosprawne, korzystającym z różnych form wsparcia, można było przekazywać na dany cel środki z różnych źródeł i na różnych podstawach prawnych, także we wspólnym zakresie. Dochodziło zatem do dublowania środków przekazywanych na dany cel, a więc do podwójnego finansowania tego celu. Mając na uwadze to, że sytuacja ta była dysfunkcjonalna, wprowadzono stosowne regulacje zawierające omawianą normę. Z uwagi na powyższe, wypłacane przez PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników ze środków publicznych. Natomiast dodać należy, że przepis art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji został znowelizowany przez ustawodawcę poprzez dodanie ustępu 8 do art. 26b. Ustawa z dnia 28 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 986) w art. 1 pkt 10 wprowadza od dnia 1 października 2012 r. możliwość dofinansowania ze środków Funduszu wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w sektorze finansów publicznych, których wynagrodzenia finansowane są ze środków publicznych pochodzących ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Zgodnie bowiem z obowiązującym od dnia 1 października 2012 r. brzmieniem art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji - nie stosuje się art. 26b ust. 7 (wprowadzającego ograniczenie dofinansowania wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych) w przypadku, gdy pracodawca sfinansował wynagrodzenie pracownika: 1) ze środków publicznych z prowadzonej działalności, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych (przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł), 2) z dochodów publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych (wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych). Powyższa zmiana umożliwia podmiotom o szczególnym charakterze m. in. publicznym zakładom opieki zdrowotnej stabilne korzystanie z dofinansowania, jeżeli wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zostało sfinansowane ze środków określonych w tym przepisie. Ta zmiana legislacyjna oznacza, że [...] finansowana ze środków finansowych Funduszu, które są środkami publicznymi z dniem 1 października 2012 r. nabyła prawo do miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.