I SA/Wa 291/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. H. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] – uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. i w tym zakresie orzekł o: 1. wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina J., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność E. M., 2. ustaleniu na rzecz E. M. odszkodowania za dokonane wywłaszczenie w kwocie [...] zł 3. zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tak ustalonego odszkodowania na rzecz E. M. w terminie 14 dni od dnia, którym decyzja podlegać będzie wykonaniu, 4. ustaleniu terminu wydania nieruchomości na 3 miesiące od dnia, w którym decyzja podlegać będzie wykonaniu, 5. odmowie wywłaszczenia ograniczonych praw rzeczowych w postaci służebności osobistej mieszkania polegającej na prawie zamieszkiwania w całym budynku mieszkalnym, ustanowionej na rzecz S. H. oraz hipoteki obciążającej przedmiotową nieruchomości ustanowionej na rzecz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Przedmiotowa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], orzekł : 1. wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [....], gmina J., (obręb [...]), dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...] przez Sąd Rejonowy w L., stanowiącej własność E. M., 2. ustalalił na rzecz E. M., odszkodowanie za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa prawo własności wyżej wymienionej nieruchomości w wysokości [...] zł, 3. stwierdził wygaśnięcie prawa służebności osobistej polegającej na prawie zamieszkiwania w całym budynku mieszkalnym, ustanowionej na rzecz S. H., obciążającej działkę nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie [...], gmina J., 4. ustalił na rzecz S. H. odszkodowanie za wygaszone prawo służebności osobistej polegające na prawie zamieszkiwania w całym budynku mieszkalnym w wysokości [...] zł, 5. stwierdził wygaśnięcie ograniczonego prawa rzeczowego - hipoteki, obciążającej działkę nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], gmina J.; 6. ustalił na rzecz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odszkodowanie za wygaszone ograniczone prawo hipoteki w wysokości [...] zł 7. ustalił termin wydania nieruchomości na 3 miesiące od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się wykonalna. Organ I instancji wskazał, ze w dniu 3 października 2008 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], gmina J., dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...] przez Sąd Rejonowy w L., stanowiącej własność E. M. Powyższy wniosek został złożony gdyż decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Wojewoda [...] ustalił lokalizację drogi ekspresowej nr [...] na odcinku węzeł "[...]" do granicy z gminą [...]. Organ I instancji ustalił, ze działka nr [...] o pow. [...] ha uległa podziałowi na działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha. Projekt podziału wyżej wymienionych działek, został zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. Nabycie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w pasie drogi krajowej [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gmina J. stało się konieczne w celu realizacji celu publicznego - rozbudowy drogi ekspresowej nr [...] Organ I instancji ustalił na podstawie księgi wieczystej Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L., iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest E. M. Dział III księgi wieczystej zawiera wpis dotyczący służebności osobistej polegającej na prawie zamieszkiwania w całym budynku mieszkalnym S. H. W dziale IV księgi wieczystej widnieje wpis dotyczący hipoteki przymusowej zwykłej na sumę [...] zł z tytułu niepłacenia składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Jako wierzyciel hipoteczny figuruje Skarb Państwa - Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w [...]. S. H. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w części tj. pkt. 4 decyzji dotyczącym odszkodowania za wygaszone prawo służebności osobistej w wysokości [...] zł, podnosząc, iż odszkodowanie ustalone za wygaszone ograniczone prawo rzeczowe polegające na dożywotnim prawie zamieszkiwania w całym budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości jest zaniżone i nie odpowiada wartości służebności. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji - uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. i w tym zakresie orzekł o: 1. wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina J., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność E. M., 2. ustaleniu na rzecz E. M. odszkodowania za dokonane wywłaszczenie w kwocie [...] zł 3. zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tak ustalonego odszkodowania na rzecz E. M. w terminie 14 dni od dnia, którym decyzja podlegać będzie wykonaniu, 4. ustaleniu terminu wydania nieruchomości na 3 miesiące od dnia, w którym decyzja podlegać będzie wykonaniu, 5. odmowie wywłaszczenia ograniczonych praw rzeczowych w postaci służebności osobistej mieszkania polegającej na prawie zamieszkiwania w całym budynku mieszkalnym, ustanowionej na rzecz S. H. oraz hipoteki obciążającej przedmiotową nieruchomości ustanowionej na rzecz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Organ II instancji stwierdził, iż postępowanie w sprawie wywłaszczenia ww. nieruchomości wszczęte i przeprowadzone zostało prawidłowo jedynie w stosunku do prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Brak było natomiast podstaw prawnych do orzekania o wygaszeniu ograniczonych praw rzeczowych. Organ wyjaśnił, ze obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności osobistej dożywotniego mieszkania w całym budynku mieszkalnym, co wynika z odpisu aktu notarialnego zawartego w dniu [...] lipca 2001 r. przed notariuszem J. T. za Rep. A [...] ustanowione zostało w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. 1991 r. Nr 7, poz. 24 ze zm.). Podniósł, ze z art. 84 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. wynika, że przez umowę z następcą rolnik będący właścicielem (współwłaścicielem) gospodarstwa rolnego zobowiązuje się przenieść na osobę młodszą od niego co najmniej o 15 lat (następcę) własność (udział we współwłasności) i posiadanie tego gospodarstwa z chwilą nabycia prawa do emerytury lub renty inwalidzkiej, jeżeli następca do tego czasu będzie pracować w tym gospodarstwie. Ponadto umowa z następcą może zawierać inne postanowienia, w szczególności dotyczące wzajemnych świadczeń stron przed i po przeniesieniu przez rolnika własności gospodarstwa rolnego na następcę. Mając na uwadze powyższe Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, iż prawo przysługujące S. H. nie ma charakteru ograniczonego prawa rzeczowego, ponieważ stanowi ono ustawowy skutek umowy przekazania gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że prawo to nie wygasa z. chwilą nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa, nie podlega wywłaszczeniu i brak jest podstaw do ustalenia za nie odszkodowania. Ponadto istnienie tych uprawnień nie wpływa na wartość nieruchomości, ani tym bardziej na kwotę ustalonego odszkodowania za odjęcie prawa własności. Organ odwoławczy wyjaśniając obciążenie tej nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym w postaci hipoteki przymusowej zwykłej w wysokości [...] zł na rzecz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Rolników, podniósł, ze że brak jest podstaw do stwierdzania wygaśnięcia hipoteki, jak również do jej wywłaszczenia, ponieważ zgodnie z zasadą niepodzielności hipoteki, w niniejszej sprawie obciąża ona łącznie zarówno nieruchomość, która została wydzielona pod drogę, jak również tę część nieruchomości, która w wyniku podziału znalazła się poza liniami rozgraniczającymi inwestycję drogową. Organ odwoławczy wskazał, ze analiza sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 7 czerwca 2011 r. nie wykazała nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Operat sporządzony został zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ odwoławczy wskazał, ze w świetle powyżej przytoczonych ustaleń faktycznych należało uchylić w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 roku i orzec o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. J., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, ustalić odszkodowanie z tego tytułu na rzecz E. M. i zobowiązać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do jego wypłaty. Nadto należało odmówić wywłaszczenia ograniczonych praw rzeczowych w postaci służebności osobistej mieszkania polegającej na prawie zamieszkiwania w całym budynku mieszkalnym, ustanowionej na rzecz S. H. oraz hipoteki obciążającej przedmiotową nieruchomości ustanowionej na rzecz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Organ odwoławczy podkreślił, że niniejsza decyzja nie narusza zakazu reformationis in peius, bowiem w niniejszej sprawie nie było podstaw prawnych do wywłaszczenia ograniczonych praw rzeczowych obciążających przedmiotową nieruchomość i ustalenia z tego tytułu odszkodowania, a zatem w tej części decyzja Wojewody [...] rażąco narusza prawo i interes społeczny (art. 6 Kpa). Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie następujących przepisów prawa: - art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną interpretację, - art. 138 § 1 pkt 2 kpa , poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, - art. 139 kpa poprzez orzeczenie na niekorzyść strony, która wniosła odwołanie. Wskazując powyższe naruszenia prawa wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący w uzasadnieniu skargi stwierdził, iż ustanowione na rzecz S. H. prawo nie wynika z zapisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a z przepisów kodeksu cywilnego regulujących instytucję służebności osobistej. Potwierdza to także wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z którym na działce ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe - służebność osobistą polegającą na prawie zamieszkiwania w całym budynku mieszkalnym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Prawo to, na podstawie art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podlega wywłaszczeniu a z tytułu jego wygaszenia S. H. przysługuje odszkodowanie. Dlatego też w opinii skarżącego za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, a przyjęta przez organ II instancji interpretacja przepisów z zakresie wywłaszczenia prawa ustanowionego w związku przekazaniem gospodarstwa rolnego, pogarsza znacznie sytuację materialną S. H. Skarżący zakwestionował także zasadność rozstrzygnięcia organu II instancji w części dotyczącej odmowy wywłaszczenia hipoteki obciążającej przedmiotową nieruchomość ustanowionej na rzecz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, w związku z wejściem w życie aktualnie obowiązującej wersji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez wprowadzenie zapisu art. 18 ust. lc zgodnie, z którym jeżeli na nieruchomości przejmowanej pod budowę drogi publicznej ustanowiona jest hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Skarżący podniósł, iż w swoim orzeczeniu organ II instancji nie wykazał, że doszło do rażącego naruszenia prawa, przez co, zgodnie z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa, nie mógł wydać rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwana dalej p.p.s.a. nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd w pierwszej kolejności bada czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy ma obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji. Niemniej jednak organ odwoławczy nie może działać z urzędu, bowiem postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzje pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia (vide: wyrok NSA z dnia 21 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 556/06 publ. Lex nr 338307). Rozpoznanie sprawy poza zakres odwołania powoduje działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony i takie działanie organu stanowi rażące naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzja organu I instancji zawiera 7 punktów. Skarżąca zaskarżyła pkt 4 decyzji dotyczący ustalenia odszkodowania za wygaszone prawo służebności osobistej polegające na prawie zamieszkiwania w całym budynku mieszkalnym w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy mimo wyraźnego określenia przez skarżącą w odwołaniu zakresu w jakiej części zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną wyszedł poza zakres zaskarżenia i poddał swojej kontroli całą decyzję pierwszoinstancyjną tj. niezaskarżoną odwołaniem decyzję we wszystkich punktach i tym samym rozpoznał sprawę bez wniesionego w tej części odwołania. Organ odwoławczy w niezaskarżonej części procedował z urzędu, oznacza to, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 1 pkt 2 k.p.a. Ww. naruszenie powoduje stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zwalnia Sąd od udzielenia odpowiedzi na zarzuty podniesione w skardze. Jak wskazano wyżej skarżąca zaskarżyła pkt 4 decyzji Wojewody [...] odnoszący się do ustalenia wysokości odszkodowania za wygaszone w pkt 3 tej decyzji prawo służebności osobistej polegające na prawie zamieszkiwania w całym budynku. Skarżąca w odwołaniu wnosiła o zmianę pkt 4 decyzji poprzez orzeczenie ekwiwalentnego odszkodowania z tytułu wygaśnięcia służebności osobistej. Organ II instancji w pkt 5 odmówił wywłaszczenia ograniczonych praw rzeczowych w postaci służebności osobistej mieszkania oraz hipoteki obciążającej przedmiotową nieruchomość. Oznacza to, ze organ również w tym punkcie odniósł się do niezaskarżonej części orzeczenia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, ze decyzja (w pkt 5) nie narusza zakazu reformationis in peius albowiem w niniejszej sprawie nie było podstaw prawnych do wywłaszczenia ograniczonych praw rzeczowych obciążających przedmiotową nieruchomość i ustalenia odszkodowania, a zatem w tej części decyzja Wojewody [...] rażąco narusza prawo i interes społeczny. Zdaniem Sądu wyjaśnienie przez organ II instancji, odnoszące się do przyczyn uznania, iż decyzja Wojewody [...] w części dotyczącej wywłaszczenia ograniczonych praw rzeczowych rażąco narusza prawo jest niewystarczające. Organ II instancji nie wyjaśnił na czym polega rażące naruszenie prawa, a swoje rozważania ograniczył do interpretacji przepisów prawa. Inna interpretacja przepisów prawa, niż ta którą dokonał organ I instancji, nie mieści się w kategorii naruszeń, określanych jako rażące naruszenie prawa. Wobec naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wobec tego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.