II SA/Kr 592/12

Sygn. akt II SA/Kr 592 /12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Wytwórczo Usługowej Spółdzielni Pracy w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 9 lutego 2012 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz strony skarżącej Wytwórczo Usługowej Spółdzielni Pracy w B. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. IISA/Kr592/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 1 grudnia 2011r. znak: [....] Burmistrz Miasta B. ustalił na wniosek S.C. , prowadzącego dzielność gospodarczą pn. Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Usługowo - Handlowe [....] w B. , ul. [....] , warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo - produkcyjno - usługowego (....) wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [....] przy ulicy [....] w B. i zjazdem z działki nr [....] . Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [....] Spółdzielnia Pracy w B. wskazując, iż jako bezpośredni sąsiad działki na której ma powstać sporna inwestycja wyrażała zgodę na posadowienie budynku w odległości 1m od wspólnej granicy pod warunkiem, że budynek ten będzie niższy i nie będzie ograniczał dopływu światła do budynku biurowego Spółdzielni oraz stanowiącej jej własność działki. Ustalona decyzją wysokość budynku do 10m pozostaje w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi z inwestorem, w związku z czym Spółdzielnia wycofuje wyrażoną inwestorowi zgodę na zbliżenie budynku do granicy 5 żąda aby budynek był posadowiony 4m od granicy, a więc w takiej odległości jak stanowią to bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego oraz przepisy wykonawcze. Ponadto podniesiono, że w zaskarżonej decyzji "brak jest określenia o konieczności zachowania wyznaczonej linii zabudowy określającej odległości od działki sąsiedniej". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzja z dnia 9 lutego 2012r. znak [....] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że analiza architektoniczne - urbanistyczna, w oparciu o którą wydana została zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta B. z 1 grudnia 2011 r., przeprowadzona została w sposób prawidłowy. Z analizy terenu wynika, iż objęta wnioskiem S.C. nieruchomość położona jest przy drodze wojewódzkiej (ulicy....), w rejonie skrzyżowania tej drogi z drogą krajową nr [....] , w sąsiedztwie zespołu zabudowy usługowej związanej z komunikacją (warsztaty naprawy samochodów, stacja diagnostyczna i stacja paliw [....] na działce bezpośrednio przyległej - nr [....] , ze wspólnym wjazdem z ulicy .....) oraz zabudowy usługowej i wolnostojącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W analizie tej, poprzedzającej wydanie kwestionowanej decyzji, architekt jednoznacznie wskazała, iż działki objęte wnioskiem mogą zostać zabudowane zabudową usługowo - produkcyjną z uwagi na spełnienie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem działki sąsiednie (nr .....i..... ), dostępne z tej samej drogi publicznej (ulicy....), które są zabudowane i zagospodarowane obiektami o funkcji usługowej, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu (jako wyjściowe i wzorcowe przyjęto parametry istniejącej zabudowy usługowej, w tym istniejących na obiektów usługowo - handlowych i warsztatów na działce bezpośrednio przyległej nr.....). W oparciu o przeprowadzoną analizę wyliczone zostały średnie wielkości w zakresie szerokości elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W analizie wyliczono średnią powierzchnię zabudowy terenu zainwestowanego zabudową usługową na 26 %. Pomimo tego przyjęto wyżej przywołany wskaźnik w wielkości do 41% powierzchni działki, uzasadniając w analizie, iż teren planowanej inwestycji to działka skrajna zespołu zabudowy, granicząca z terenami zielonymi i tworzącymi strefę od łącznika drogi wojewódzkiej nr [....] z drogą krajową nr 4 (węzeł komunikacyjny), gdzie możliwe jest bez naruszenia ładu przestrzennego zwiększenie wskaźnika intensywności zabudowy dla planowanej inwestycji. Ustęp 2 § 5 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy niż średni wskaźnik tej wielkości w obszarze analizowanym, o ile - tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - "wynika to z analizy". Obowiązująca linia nowej zabudowy dla wnioskowanego budynku ustalona została na 20 m od krawędzi jezdni łącznika drogi wojewódzkiej z drogą krajową nr [....] z uwagi na wymogi stawiane przez zarządcę tej drogi. Szerokość elewacji frontowej ustalono w przedziale od 6 do 8m, powołując się na ograniczone parametry działki (tj. fakt iż jej szerokość od strony wjazdu z ulicy [....] wynosi maksymalnie 15m). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) ustalono "do 10m" od terenu przy wejściu tj. na podstawie wysokości zabudowy na działce bezpośrednio przyległej, w części najbardziej zbliżonej do terenu planowanej inwestycji. Geometria dachu (dach pulpitowy, dwu lub wielospadowy o kalenicy równoległej do dłuższego boku budynku, o spadkach połaci 5-10%) i wysokości w kalenicy do 10m ustalona została na podstawie geometrii dachów w obszarze analizowanym. Wskazano, że działka objęta wnioskiem posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej - ulicy [....] , poprzez istniejący wjazd na teren działki nr [....] na podstawie służebności ustalonej pomiędzy stronami w drodze ugody zawartej 4 czerwca 2009r. przed Sądem Okręgowym w T. SKO ustaliło, ze spełniony został również warunek z art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy, gdyż w aktach sprawy znajdują się oświadczenia i zapewnienia Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w B. Sp. z o.o. o możliwości dostawy wody i odprowadzania ścieków, [....] - Rejon Dystrybucji B. o zapewnieniu do projektowanej inwestycji dostawy energii elektrycznej o mocy przyłączeniowej 70 kW, [....] Spółki Gazownictwa o istnieniu warunków technicznych dostawy gazu z eksploatowanej sieci gazowej. Wskazano też, że zgodnie z art. 5b ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. Nr 237, póz. 1657) przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stosuje się do gruntów w granicach administracyjnych miast, a zatem również do działki objętej wnioskiem, zlokalizowanej w mieście B. Reasumując stwierdzono, że spełnione zostały warunki przewidziane treścią art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy, niezbędne dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu a dotyczących niezachowania w decyzji wymogu posadowienia budynku w odległości wymaganej przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 ze zm.), wskazano, że kwestie te będą rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę, a zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta B. -wbrew twierdzeniom strony odwołującej -nie zezwala na usytuowanie wnioskowanego budynku w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Ponadto ocena zgodności inwestycji z przepisami techniczno - budowlanymi może nastąpić dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odniesieniu do drugiego z zarzutów formułowanych w odwołaniu , iż w decyzji nie wyznaczono linii zabudowy określającej odległości wnioskowanego budynku, nie tylko od drogi, ale również od działki sąsiedniej, podniesiono, że wymagane przez rozporządzenie wyznaczenie linii zabudowy planowanej inwestycji oznacza nakaz ustalenia odległości pomiędzy frontową częścią inwestycji a pasem drogowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od decyzji organu II Instancji złożyła [....] Spółdzielnia Pracy w B. , zarzucając decyzji naruszenie art. 7,8,77 § 1 i § 3 oraz art. 80 KPA poprzez błędna i dowolną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że decyzja Burmistrza Miasta B. ustalająca warunki zabudowy została podjęta zgodnie z przepisami prawa i nie narusza interesu strony skarżącej jako właściciela działki sąsiedniej w sytuacji gdy decyzja została wydana na dowolnej i niezasadnej analizie architektoniczne - urbanistycznej, dopuszczającej posadowienie budynku również w odległości 1,5 metra od granicy; a ponadto naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 i 5 oraz ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie że istnieją podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy narusza ona prawa właścicielskie i sąsiedzkie strony skarżącej. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W dniu 27 czerwca 2012r. do Sądu wpłynęło również pismo inwestora S.C. - strony postępowania, w którym wnosił oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej przez Sąd oceny postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 póz. 717 ze zmianami), zwaną dalej ustawą o planowaniu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz spełnia wszystkie warunki w wskazane w pkt. 1-4: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Zgodnie natomiast z § 9 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podnieść też należy, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, którą sporządza osoba uprawniona, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, a zatem osoba o odpowiednim przygotowaniu zawodowym. Urbanista przystępując do wykonania analizy, dążąc do zachowania ładu przestrzennego, w kontekście kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, musi w pierwszej kolejności prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany tak, by analiza uwzględniała kontekst urbanistyczny i przestrzenny terenu oraz stanowiła podstawę do wyznaczenia cech nowej zabudowy. W dalszej kolejności obowiązany jest określić wszystkie parametry wynikające z rozporządzenia a to: obowiązującą linię zabudowy; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrię dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W § 4 do § 8 rozporządzenia określone zostały generalne zasady ustalania tych parametrów, ale przepisy te dopuszczają również odstępstwa od reguł ogólnych, jednakże za każdym razem odstępstwo musi wynikać z analizy. Innymi słowy każdy wyjątek musi zostać rzeczowo uzasadniony przez uprawnioną osobę (urbanistę), sporządzającą analizę. Z wszystkich wyżej wymienionych przepisów wynika, że jednym z podstawowych dokumentów w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy jest prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczno - architektoniczna, zawierająca część tekstową i graficzną. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się dokument na zwany "analiza architektoniczo - urbanistyczna" (dokument nr 9 według spisu akt), składający się jednej kartki, na której znajdują się fotografie, obszar analizowany naniesiony na kopii mapy zasadniczej oraz tabela zawierająca zestawienie parametrów działek w obszarze analizowanym. Dokument ten nie zawiera części tekstowej. W projektach decyzji o warunkach zabudowy (z 15 sierpnia 2011 r. oraz z 2 września 2011 r. i 21 września 2011 r. -projekty skorygowane) znajdują się załączniki nr 2 nazwane "wynikami analizy 6 architektoniczne - urbanistycznej" jednakże w aktach sprawy brak jest części tekstowej analizy urbanistyczno - architektonicznej. Jest to poważne uchybienie powołanym na wstępie przepisom prawa materialnego jak i w konsekwencji procesowego. Tylko bowiem prawidłowo sporządzona analiza pozwala zarówno organowi II Instancji jak i Sądowi skontrolować prawidłowość ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że wszelkie odstępstwa od ogólnych reguł wyznaczonych rozporządzeniem są dopuszczalne, o ile wynikają z rzetelnie i prawidłowo sporządzonej analizy. W niniejszej sprawie nie jest natomiast możliwe dokonanie kontroli zasadności ustalonych w decyzji parametrów nowej zabudowy, ze względu na brak części tekstowej analizy. Z tego względu Sąd nie może odnieść się do zasadności i prawidłowości ustalenia wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki; szerokości elewacji frontowej czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także nie może stwierdzić czy ustalenie geometrii dachu ujmującej wiele możliwości ("jedno, dwu lub wielospadowy") jest prawidłowe czy też nie. Na marginesie tylko Sąd zwraca uwagę, że nie jest prawidłowe ustalanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej określając ją na poziomie "do 10 m", tak jak to uczyniono w decyzji organu l Instancji. Jeżeli nie jest możliwe precyzyjne ustalenie wysokości na etapie decyzji o warunkach zabudowy, to należy ją ustalić w widełkach "od-do". Tylko takie ustalenie gwarantuje zapewnienie ładu przestrzennego. Sąd wskazuje ponadto, że uzgodnienie w zakresie melioracji dokonane z [....] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. (pozytywne) nastąpiło pismem, z pominięciem trybu uzgodnienia wymaganego art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu. Zgodnie z tym przepisem, uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W decyzjach organu l i II instancji pojawiły się też rozbieżności co do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. W decyzji organu l instancji stwierdza się bowiem, że komunikacja nastąpi poprzez "wjazd do działki nr [....] od ul. [....] poprzez istniejący wjazd na teren działki nr [....] (ustalona notarialnie służebność -postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia 28 sierpnia 2008r. sygn. NS 387/06)".W decyzji SKO natomiast stwierdza się, że inwestycja "posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej - ulicy [....] , poprzez istniejący wjazd na teren działki nr [....] na podstawie służebności ustalonej pomiędzy stronami w drodze ugody zawartej 4 czerwca 2009r. przed Sądem Okręgowym w T." Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany wziąć pod uwagę wytknięte nieprawidłowości oraz sporządzić prawidłową analizę architektoniczo - urbanistyczną. Nie są natomiast zasadne zarzuty skargi dotyczące konieczności stosowania przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy przepisów o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wręcz przeciwnie - kwestie te jak słusznie wywiódł organ II Instancji są domeną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i uwzględnianie tych przepisów na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy byłoby błędem. Z wszystkich wyżej wymienionych względów, decyzje na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 póz 270) należało uchylić.