I OSK 2893/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B., J. C., M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 400/12 w sprawie ze skargi K. B., J. C., M. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 400/12 oddalił skargę K. B. i innych (dalej powoływane jako skarżące) na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr BOI-3e/786-WP-144/11 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następujących w okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2000 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. B. i M. K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1951 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1951 r., nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i jednocześnie stwierdzające, iż wszystkie budynki położone na przedmiotowym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2002 r. sygn. akt I SA 2757/00 oddalił skargę K. B. i J. C. (spadkobierczyń J. B.) oraz M. K. na ww. decyzję z dnia [...] listopada 2000 r. Skarżące wnioskiem z dnia 7 października 2010 r. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2000 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] marca 2000 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1951 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "Kpa"), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięć. Organ stwierdził, że decyzje, o weryfikację których zwróciły się skarżące, zostały już poddane kontroli sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2002 r., sygn. akt I SA 2757/00 oddalił skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., po rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Minister podkreślił, że sąd administracyjny badał nie tylko zarzuty przedstawione w sprawie przez stronę, ale zgodnie z art. 1 i 21 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74. poz. 568), nie będąc związany granicami skargi, z urzędu badał zaskarżoną decyzję pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Wyrok sądu oddalający skargę był rezultatem stwierdzenia niewystępowania wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią było ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona wadliwa z punktu widzenia ustawowych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnej. W związku z powyższym, po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem w postępowaniu sądowym sąd badał z urzędu, czy wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły skarżące. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone decyzje o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego są sprzeczne z prawem, gdyż uniemożliwiają merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, mimo że te nie obejmowały całości zagadnień dekretowych odnoszących się do nieruchomości warszawskiej przy ul. [...]. Stwierdziły, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Kluczowym, ich zdaniem, jest zatem ustalenie, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia z zaznaczeniem, że o przedmiocie rozstrzyga nie tylko sentencja wyroku, ale i zawarte w uzasadnieniu motywy jego wydania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r. skargę oddalił. Sąd wskazał, że w każdym przypadku złożenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, właściwy organ administracji publicznej, przed wszczęciem postępowania, zobligowany jest do zbadania, czy nie zaistniały w sprawie negatywne przesłanki przedmiotowe lub podmiotowe, które uniemożliwiałyby jego wszczęcie. Powołana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2000 r. była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 września 2002 r. sygn. akt I SA 2757/00 oddalił skargę. NSA w wyroku tym wskazał, że organ nadzoru właściwie ocenił materiał dowodowy, dokonał prawidłowej wykładni przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji oraz prawidłowo stwierdził, iż wniosek o przyznanie własności czasowej dotychczasowej właścicielce nieruchomości, zgłoszony został z oczywistym przekroczeniem 6-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Ta okoliczność, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, spowodowała, że wyłączona została możliwość przyznania własności czasowej, nawet jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w planie zabudowy, tj. kiedy zachodziła przesłanka z art. 7 ust. 2 dekretu do przyznania prawa własności czasowej. Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę na treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz 270 ze zm., dalej "P.p.s.a."), który jednoznacznie wskazuje na związanie wszystkich organów administracji (w tym właściwych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji) orzeczeniem sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Tak więc zakres powagi rzeczy osądzonej, jak i zakres związania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego odnosi się do tego, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w konkretnej, rozpoznawanej sprawie. Niezłożenie wniosku w terminie, jak i jego złożenie z uchybieniem terminu skutkowało bowiem zawsze wygaśnięciem roszczeń o ustanowienie prawa własności czasowej (ustanowienie wieczystej dzierżawy). A skoro tak, dodatkowa ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestii merytorycznych, to jest ocena przeznaczenia przedmiotowego gruntu w planie zabudowy, nie miałaby i tak znaczenia dla oceny legalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2000 r. Powyższe oznacza, iż Minister Infrastruktury, wobec treści ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mógł oceniać czy decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2000 r. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 2000 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1951 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1951 r. była wydana z naruszeniem prawa, gdyż oceny tej dokonał już sąd administracyjny, wyrażając ją w rozstrzygnięciu oddalającym skargę. Tak więc, stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 Kpa, podlegającej już ocenie przez sąd administracyjny i co, do której zapadł wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem stanowiłoby w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, ingerencję w prawomocne orzeczenie sądu. Skarżące od powyższego wyroku wniosły skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 170 i art. 171 P.p.s.a. Zdaniem skarżących oba te przepisy wyznaczają płaszczyznę orzekania, gdy w sprawie było wydane już uprzednio orzeczenie sądowe. Wskazują, że na podstawie tych przepisów sąd jest związany prawomocnym wyrokiem tylko w kwestii, która była przedmiotem osądu i jeżeli dana kwestia nie była przedmiotem osądu, to sąd może samodzielnie ją osądzić. I tak w powołanym wyroku NSA z dnia 5 września 2002 r. osądowi nie zostały poddane następujące kwestie: to, że Prezes UMiRM wydał swoje rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 156 § 1 Kpa, kwestie legalności objęcia nieruchomości dekretowej w posiadanie zgodnie z treścią przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy. Skarżące wskazują, ze nie było przedmiotem orzekania zagadnienie prawne dotyczące kolejności obejmowania gruntów w posiadanie. Ponadto nie badano właściwości organu nadzorczego, a decyzję wydał Prezes UMiRM a nie właściwy minister. Ponadto strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności obu decyzji z 1951 r., a w sentencji decyzji nadzorczej znalazło się tylko rozstrzygnięcie dotyczące decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1951 r., organ nie załatwił więc całości sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej. W przedmiotowej sprawie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 170 i art. 171 P.p.s.a., wskazując że Sąd I instancji błędnie przyjął związanie powołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez organy nadzoru, ponieważ nie wszystkie kwestie dotyczące prawidłowości decyzji dekretowej były zbadane w tym wyroku. Zarzut ten jest całkowicie nieuzasadniony. Wskazać należy, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym Naczelny Sąd Administracyjny) i inne organy państwowe (w tym orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym), które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Natomiast zgodnie z art. 171 P.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie w istocie związanie oceną prawną ma miejsce w sprawie z mocy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), jednak brak powołania tego przepisu i przez to częściowo błędne uzasadnienie wyroku przez Sąd I instancji nie mają jakiegokolwiek wpływu na poprawność rozstrzygnięcia (art. 184 P.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zastrzeżenie zawarte w art. 100 tej ustawy dotyczy ocen prawnych wyrażonych w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie mamy do czynienia jednak nie z uchwałą, ale z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie przed 1 stycznia 2004 r. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku skarżących było stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2000 r. i [...] listopada 2000 r. odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej utrzymanej w mocy przez Ministra Gospodarki Komunalnej. Wskazane decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast były już jednak kontrolowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 września 2002 r. sygn. akt I SA 2757/00 oddalił skargę K.B., J. C. oraz M. K. na decyzję z dnia [...] listopada 2000 r. Oznacza to, że ww. decyzje były zgodne z prawem, zatem nie zawierają żadnej wady ani zwykłej, ani kwalifikowanej, tj. takiej, która uzasadniałaby ich wzruszenie w trybie nadzwyczajnym. Ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w tym wyroku jest natomiast wiążąca, gdyż tak stanowi cytowany wyżej przepis art. 99 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jedynie zmiana stanu prawnego lub faktycznego powodowałaby, że powyższa ocena wyrażona w sprawie nie wiązałaby. Z akt sprawy wynika natomiast, że sytuacja taka nie miała miejsca, bowiem od daty orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w 2002 r. nie zmienił się ani stan faktyczny, ani prawny sprawy. Jak wskazał przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa), wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa". Jeżeli zatem dany akt podlegał już kontroli Sądu, który prawomocnie oddalił skargę, to – co do zasady – zamyka to drogę do prowadzenia ponownego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, również w zakresie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Powyższe wynika również z faktu, że sąd administracyjny, badając rozstrzygnięcie organu w postępowaniu zwykłym, sprawdza z urzędu, czy zaskarżone orzeczenie nie jest dotknięte wadą nieważności. W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa, (...). W niniejszej sprawie organ dysponował stosownym materiałem dowodowym, właściwie go ocenił i dokonał prawidłowej wykładni przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. (...). Organ nadzoru prawidłowo stwierdził, iż wniosek o przyznanie własności czasowej dotychczasowej właścicielce z dnia 18 października został zgłoszony z oczywistym przekroczeniem 6 miesięcznego terminu, o którym mowa w powołanym art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Ta okoliczność spowodowała, że wyłączona została możliwość przyznania własności czasowej, nawet jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w planie zabudowy, tj. kiedy zachodziła przesłanka z art. 7 ust. 2 dekretu do przyznania prawa własności czasowej. Wprawdzie wskazane w uzasadnieniu orzeczenia przesłanki nie odnosiły się do kwestii upływu terminu zawitego, ale do zagadnień merytorycznych i przeznaczenia przedmiotowego gruntu w planie zabudowy, tym nie mniej to uchybienie, nie miało wpływu na faktyczną możliwość przyznania własności czasowej. Takiej bowiem możliwości nie było przy przekroczeniu terminu materialnego." Uznać zatem należało, że powyższy wyrok oddalający skargę, w wyniku przeprowadzonej przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem decyzji, zamknął organowi administracji możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w takim zakresie, w jakim dana kwestia prawna została już rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku oddalającym skargę. W takim zakresie prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012r.I OSK 224/12 LEX nr 1264692). Ocena prawna dokonana w wyroku z dnia 5 września 2002 r. wskazuje jednoznacznie, że odmowa przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, nie narusza rażąco przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. Powołane w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące prawidłowości objęcia gruntu w posiadanie przez gminę i jego przeznaczenia w planie zabudowania, stanowią niedopuszczalną prawnie polemikę z powyższym wyrokiem. Skoro przesądzono, że wniosek dekretowy złożony został z uchybieniem terminu, zbędnym było badanie pozostałych przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu. Należy przy tym zwrócić uwagę, że wydana w niniejszej sprawie przez organ decyzja ma charakter formalny, bowiem organ orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W ramach tego postępowania nie dokonuje się zatem oceny istnienia przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. W związku z tym nie są zasadne zarzuty niedokonania przez Sąd I instancji merytorycznej oceny spełnienia w sprawie przesłanek z art. 156 Kpa, w tym badania właściwości organów uprzednio orzekających w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych. W obecnie kontrolowanym postępowaniu, Sąd zobligowany był bowiem oceniać jedynie kwestię, czy ponowne wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji było możliwe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.