II SA/Gl 444/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. do Urzędu Miasta C. wpłynął wniosek A. R. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie wolno stojącego świetlnego urządzenia reklamowego o całkowitej wysokości 17,10 m, przewidzianego do realizacji na terenie nieruchomości o nr ew. 1 z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w C. W toku prowadzonego postępowania wnioskodawca w dniu [...]r. zmienił projektowaną wysokość urządzenia reklamowego na 14,10 m, następnie powiększył teren inwestycji o działkę o nr ew. 2. Decyzją nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. [...] odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy urządzenia reklamowego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało ww. rozstrzygnięcie w mocy. Jednakowoż w wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/GI 1046/09 uchylił zaskarżoną decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. Po ponownym przeprowadzeniu analizy dwukrotnie, decyzją nr [...] z dnia [...] r. i następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r., odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uznając dominantę jaką stanowić będzie planowane urządzenie reklamowe o wysokości 14,10 m i wymiarach tablic reklamowych 12,10 m X 4,10 m, jako element obcy, nie tworzący harmonijnej całości z obiektami budowlanymi istniejącymi w obszarze analizowanym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. kolejno obie powyższe decyzje uchyliło i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla przewidzianego do realizacji zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że ponownie przystępując do wykonania analizy pod kątem spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) działając w myśl § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono ponownie wokół działki objętej wnioskiem obszar analizowany w odległości ok. 220 m, jako trzykrotną szerokość frontu działki. Jako front działki ponownie uznano granicę z pasem drogowym ul. [...] zgodnie z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia, w myśl którego za front działki uznaje się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Do sporządzenia załącznika graficznego przy prawidłowej wielkości obszaru analizowanego wykorzystano kopię mapy zasadniczej dostarczonej przez wnioskodawcę, w skali 1:500. Ustalono ponownie, że zabudowa na działkach dostępnych z ulicy [...] i ulicy [...] oraz urządzenia reklamowe w rejonie skrzyżowania tych ulic nie przekraczają wysokości 8 m. Natomiast w obszarze analizowanym znajdują się 5-kondygnacyjne budynki mieszkalne, przy ul. [...] i [...], o wysokości ok. 15 m. Organ podniósł następnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/GI 1046/09 zwrócił uwagę na to, że "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań (...) reguluje ustalenie takich parametrów, które są dla obiektów kubaturowych - linia zabudowy, wskaźnik zabudowy, geometria dachu. Parametry te nie dają się zastosować w przypadku zamiaru zlokalizowania tablicy reklamowej i nie nadają się do wyznaczenia jej parametrów. W konsekwencji przepisy prawa nie zawierają regulacji dotyczącej sposobu ustalania wskaźników dla takich tablic. /.../ Podstawą dla dokonania oceny zgodności planowanej inwestycji z istniejącym na sąsiednich działkach zagospodarowaniem jest w tej chwili samodzielnie przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący uwzględnienie parametrów istniejącego zagospodarowania na działkach sąsiednich, w tym gabarytów i formy. Brak jest przy tym zarówno przepisów, które mogłyby uzasadnić tezę, że dopuszczalna jest realizacja tylko tablic o parametrach ściśle odpowiadających tablicom już istniejącym, jak też regulujących dopuszczalny poziom odstępstw od parametrów stwierdzonych w terenie". Dlatego ustalono maksymalną wysokość dla całego urządzenia reklamowego w miejsce wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości w kalenicy, nie mających zastosowania w tym przypadku. Przyjęto wysokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym jako maksymalną dla planowanej inwestycji, przy czym mieści się w tej wielkości wnioskowana równa 14,10 m. Ze względu na budowę urządzenia ustalono linię zabudowy zgodnie z zasadami określonymi § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (od strony ul. [...]) i ustaleniami zarządcy drogi (od strony ul. [...]). Wyniki analiz w formie graficznej przedstawione są na załączniku nr 1, w formie tekstowej na załączniku nr 2 do niniejszej decyzji. Nadto organ I instancji podkreślił, że Wnioskodawca, po zapoznaniu się z projektem decyzji, zwrócił uwagę na fakt, iż wnioskował o umieszczenie dwóch lub trzech tablic na jednym słupie. Do projektu decyzji wprowadzono zatem korektę. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. A. R. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia w części dotyczącej ustalenia przez organ nieprzekraczalnej linii zabudowy. Odwołujący wniósł o ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla konstrukcji wsporczej projektowanego nośnika reklamowego w odległości 10 metrów od zewnętrznych krawędzi jezdni ulic [...] i [...] a dla tablic reklamowych (które będą się znajdować powyżej skrajni drogi – ww. ulic czyli 4,60 metra) w linii rozgraniczającej obszar ulic [...] i [...] tj. działek geodezyjnych numer 3,4 i 5 z obszarem projektowanej inwestycji tj. działkami geodezyjnymi numer 2 i 1. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało zaskarżone doń rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu Kolegium przywołało przepisy odnoszące się do ustalania warunków zagospodarowania i zabudowy terenu, a następnie wskazało, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła na ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy. Skład orzekający Kolegium podzielił również stanowisko organu I instancji w zakresie wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy, którą od strony ul. [...] wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie stwierdzono także nieprawidłowości w ustaleniu obowiązującej linii zabudowy od strony ul. [...] poprzez wyznaczenie tej linii w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi zbiorczej. Tym samym zarzuty zawarte w odwołaniu nie mogły skutkować uchyleniem bądź zmianą zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] r. A. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji ponawiając zarzuty podniesione już w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej co do ustalonej przez organ nieprzekraczalnej linii zabudowy. Podkreślił, że linia ta nie stanowi linii prostej ustalonej na podstawie przedłużenia elewacji obiektu budowlanego znajdującego się na działce geodezyjnej sąsiedniej, a stanowi linię łamaną. Załamanie ustalonej linii nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczone zostało od miejsca znajdującego się granicznika działek geodezyjnych numer 1 i 2 (działki geodezyjne, na których projektowana jest inwestycja budowy nośnika reklamowego) oraz działki numer 4 stanowiącej drogę ulicę [...]. Następnie linia zabudowy została ustalona w odległości 5 metrów na działce geodezyjnej nr 1 od jej granicy z działką numer 5 stanowiącą ulicę [...]. Przy ulicy [...] brak jest jakiejkolwiek zabudowy, w związku z czym nie jest zasadne wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce geodezyjnej numer 1 w odległości 5 metrów od jej granicy z działką geodezyjną numer 5 stanowiącą ulicę [...] a winna być wyznaczona w granicy działek geodezyjnych numer 1 i numer 5. Zaakcentował nadto, że skrzyżowanie ulic: [...] i [...] posiada sygnalizację świetlną. Nie jest więc zasadne wyznaczanie na działkach geodezyjnych sąsiadujących z ww. ulicami pola widoczności przy skrzyżowaniu tych ulic gdyż uczestnicy ruchu muszą się stosować do znajdującej się na tym skrzyżowaniu dróg sygnalizacji świetlnej. Ponadto od linii krawędzi obu tych jezdni z granicą obszaru dróg jest odległość od 6 metrów do 10 metrów (chodniki, droga dla rowerów i pas zieleni). W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 4 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie SKO w C. nie dochowało w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają luki uniemożliwiające merytoryczną ocenę prawidłowości wydanej decyzji. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w wyniku rozpoznania wniosku A. R., uwzględniając w tej mierze oceny prawne i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 1046/09, Prezydent Miasta C. ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wnioskowanego urządzenia reklamowego, uznając iż spełnia ona wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd ten, na podstawie przedłożonego materiału dowodowego, w tym sporządzonej w trakcie postępowania analizy funkcji i cech zabudowy, a także w oparciu o oceny dokonane w ww. wyroku, na podstawie art. 153 p.p.s.a. wiążące zarówno organy, jak też tut. Sąd, należy podzielić. Przedmiot kontrowersji pomiędzy skarżącym a orzekającymi w sprawie organami stanowiła natomiast kwestia sposobu ustalenia przez organ I instancji nieprzekraczalnej linii zabudowy, ta też jedynie kwestia podnoszona jest przez skarżącego w skardze. Wskazać w tym miejscu należy, że odnosząc się do linii zabudowy od ul. [...] Prezydent Miasta C. wyjaśnił, iż ustalono ją jako przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej przyjmując, zdaniem organu na korzyść strony, linię zabudowy budynku usytuowanego najbliżej pasa drogowego. W istocie jednak nawet pobieżny, bez użycia jakichkolwiek pomocy pomiarowych, rzut okiem na graficzny załącznik do decyzji (nr 1) tezom tym przeczy. Linia stanowiąca początkowo istotnie proste przedłużenie linii zabudowy budynku, o którym mowa, w sposób widoczny doznaje załamania mniej więcej w połowie terenu, na którym zlokalizowana ma zostać inwestycja. Przyczyny takiego stanu rzeczy nie wynikają ani z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, ani z tez sformułowanych przez Kolegium. Odnośnie z kolei nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. [...] to określono ją w osnowie decyzji pierwszoinstancyjnej jako biegnącą w odległości min. 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi zbiorczej, należącej do drogi krajowej. Jak jednak podnosi skarżący zarówno w odwołaniu, jak też w trakcie rozprawy przed tut Sądem w dniu 4 lipca 2012 r., w rzeczywistości owa droga zbiorcza obok jego nieruchomości w ogóle nie istnieje, kończy się ona bowiem na poziomie działki 6. Na wysokości zaś nieruchomości skarżącego zaznaczona na załączniku graficznym dalsza część drogi zdaniem skarżącego jest rzeczywistości zamknięta, nieprzejezdna i nie posiada jezdni stanowiąc jedynie chodnik. Tym samym wadliwym jest, zdaniem skarżącego, liczenie od niej 6 m skoro przepisy ustawy o drogach publicznych (art. 43) traktują o odległości od krawędzi jezdni. Okoliczności te nie zostały jednoznacznie zbadane przez organ II instancji. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczyło się bowiem do wskazania, iż podziela stanowisko organu I instancji i nie dopatruje się w nim nieprawidłowości, nie odnosząc się w tej mierze do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, ani poprzez ich uwzględnienie, ani też poprzez podjęcie z nimi jakiejkolwiek rzeczowej polemiki. W konsekwencji powyższych wywodów utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną zaskarżona decyzja SKO w C. musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Stanowi bowiem rozstrzygnięcie co najmniej przedwczesne, wydane bez należytego, wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy. W ramach ponownie prowadzonego postępowania koniecznym będzie usunięcie wskazanych wyżej wątpliwości i powtórne wszechstronne rozważenie sprawy we wszystkich jej aspektach. Dopiero bowiem wyjaśnienie przywołanych wyżej niejasności pozwoli Kolegium na rzeczowe rozpoznanie wniesionego odwołania i zajęcie umotywowanego stanowiska wobec stanowiącej przedmiot odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż uchylając wydaną przez Kolegium decyzję nie przesądza o jej ewentualnej trafności merytorycznej. Na obecnym etapie postępowania jednoznaczne w tej mierze twierdzenia byłyby bowiem przedwczesne i zdaniem Sądu nieuprawnione. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.