IV SA/Po 377/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lipca 2012 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych oraz jednego gorącego posiłku dziennie oddala skargę W dniu (...) r. R.S. zwrócił się z wnioskami o pomoc do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. (dalej MOPR). Jako rodzaj oczekiwanej pomocy wpisał: "celowe świadczenie pieniężne na jeden gorący posiłek dziennie (obiad) na okres pełnego miesiąca kalendarzowego sierpnia (...) r. we własnym zakresie oraz uregulowanie czynszu w wysokości (...) zł" oraz "celowej na śniadania i kolacje dziennie w formie świadczenia pieniężnego na pełen okres miesiąca sierpnia (...) r. we własnym zakresie". Jako przyczynę wystąpienia z wnioskiem wskazał ubóstwo, bezrobocie, rejestr w PUP, sieroctwo oraz długotrwałą chorobę. Decyzjami z dnia (...) r. nr MOPR (...) i nr (...) Prezydent Miasta L. (dalej Prezydent, organ pomocowy, bądź organ I instancji) na podstawie art. 2 ust 1, art. 3, art. 4, art. 7 pkt 1,4,5,6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1, 2, art. 45 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej ups), art. 2,3,5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej ustawa o ustanowieniu programu wieloletniego), § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm., dalej rozporządzenie z 2006 r.) oraz art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) przyznał R.S. świadczenie pieniężne na dofinansowanie do artykułów żywnościowych do przygotowania śniadań i kolacji we własnym zakresie w miesiącu sierpniu (...) r. w wysokości (...) zł oraz świadczenie pieniężne na zakup jednego gorącego posiłku dziennie we własnym zakresie w miesiącu sierpniu w wysokości (...) zł. W uzasadnieniach wskazano, iż na podstawie złożonych dokumentów stwierdzono, ze wnioskujący spełnia kryterium dochodowe do przyznania posiłku tj. do przyznania świadczenia pieniężnego na zakup żywności. Od powyższych decyzji R.S. odwołał się podnosząc, iż jest niezadowolony z przyznanych kwot, które są niższe od poprzednio przyznanych o (...) i (...) zł i brak jest stosownego uzasadnienia tego faktu. Decyzjami z dnia (...) r. nr (...) i nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej SKO, Kolegium bądź organ II instancji) na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ups, art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa uchyliło zaskarżone decyzje i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji W uzasadnieniu wskazano, iż w celu wyjaśnienia działania organu I instancji oraz wyjaśnienia rozstrzygnięć stronie zwrócono się z prośbą o przesłanie wcześniejszych decyzji, na które powołuje się w swoim odwołaniu R. S. Po analizie dokumentów Kolegium wskazało, iż na uwagę zasługuje fakt, iż decyzje wydane przez organ I instancji w dniu (...) r. i decyzje z dnia (...) r. posiadają identyczną podstawę prawną oraz uzasadnienie przy nie zmieniającym się stanie materialnym, zdrowotnym i lokalowym strony. Różnią się tylko datą ich wydania, numerem, okresem na jaki przyznają świadczenie oraz jego wysokością. Z uwagi więc na brak stosownego uzasadnienia faktycznego i prawnego naruszającego dyspozycję art. 107 § 1 i 3 kpa Kolegium stwierdziło, ze zaskarżone decyzje nie mogą się ostać. Decyzją z dnia (...) r. nr MOPR 430/140/2102 Prezydent Miasta L. na podstawie art. 2 ust 1, art. 3, art. 4, art. 7 pkt 1,4,5,6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1, 2, art. 45 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ups, art. 2,3, 5 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego oraz § 3 i § 6 rozporządzenia z 2006 r. oraz art. 104 i 108 kpa przyznał R. S. świadczenie pieniężne na zakup jednego gorącego posiłku dziennie od (...) r. do (...) r. w wysokości (...) zł wypłacone w dniu (...) r. oraz świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych do przygotowania śniadań i kolacji we własnym zakresie od (...) r. do (...) r. w wysokości (...) zł wypłacone w dniu (...) r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż nie znajduje podstaw do zmiany decyzji. Ponadto powołując przepis art. 4 i art. 11 ust. 2 ups wyjaśnił, iż odwołujący nie współpracował z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. W dniach (...) r., (...) r., (...) r. oraz (...) r. proponowano odwołującemu spisanie kontraktu socjalnego i poinformowano go o konsekwencjach, jakie wynikają z odmowy zawarcia takiego kontraktu], zgodnie z ustawą o pomocy społecznej tj. ograniczenie świadczenia z pomocy społecznej lub odmowa przyznania pomocy. Odwołujący kategorycznie odmówił zawarcia kontraktu socjalnego, oświadczając, iż nie będzie się do niczego zobowiązywał. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie wskazując, iż zaniżono jej pomoc w stosunku do pierwotnie wydanych decyzji. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 2, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2 ups, art. 2, 3 i 5 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, § 6 rozporządzenia z 2006 r. oraz art. 138 § 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, iż w dniu (...) r. przeprowadzono z odwołującym wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, że podopieczny mieszka i gospodaruje sam, jest bezrobotnym bez prawa do zasiłku, ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności (orzeczenie z dnia (...) r. nr (...)), dochód jego stanowi kwota dodatku mieszkaniowego w wysokości (...) zł, która znacznie odbiega od ustawowego kryterium dochodowego ustalonego na osobę samotnie gospodarującą tj. kwoty 477 zł. Dalej wskazano, powołując się na orzecznictwo sądowadministracyjne, iż organy administracji zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod katem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na udzielenie pomocy w określonej formie bądź odmowę przyznania świadczeń. Organ bezpośrednio zajmujący się przyznawaniem środków z tytułu pomocy społecznej jest najlepiej zorientowany w zakresie pomocy niezbędnej dla każdego uprawnionego, a także o możliwościach finansowych własnego ośrodka, mających bezpośredni wpływ na wysokość poznawanych świadczeń. W aktach sprawy znalazła się informacja dotycząca wykorzystanych środków przez MOPR w okresie styczeń-grudzień 2011 r., z którego wyraźnie wynika, iż wykorzystano 96,39% zaplanowanych środków. MOPR przyznawał i nadal przyznaje podopiecznemu systematycznie pomoc finansową na rozmaite cele, o czym świadczy niezbicie lista wypłat dołączony do akt sprawy. Wynika z niej, iż w roku (...) r. strona otrzymała pomoc finansową na łączną kwotę (...) zł, zaś już w samym (...) r. do dnia (...) r. pomoc ta wynosiła (...) zł. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie podnosząc, iż w związku z dwukrotnym zaniżeniem rozmiaru przedmiotowych świadczeń pieniężnych bez przedstawienia wyczerpującego merytorycznego uzasadnienia faktycznego jego sytuacja uległa pogorszeniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r. poz. 270, dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z dnia (...) r. oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania dotyczącego przyznania świadczeń z zakresu pomocy społecznej, Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Podstawą prawną działania organów pomocowych w rozpoznawanej sprawie były przepisy ustawy o pomocy społecznej, ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz rozporządzenia z 2006 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ups. Stosowanie do art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej, w świetle których udzielając świadczeń organ kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz do możliwości finansowych organów odpowiedzialnych za udzielnie pomocy. Decyzja o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej oraz o ustaleniu jego wysokości ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma i to w formie i wysokości, jakiej oczekuje (wyrok WSA z dnia 17.03.2011 r., sygn. akt II SA/Lu 81/11, wyrok WSA z dnia 02.12.2010 r., sygn. akt II SA/Op 489/10, publ. cbios). Uznanie administracyjne pozwala bowiem organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, które uważa on za najbardziej właściwe. Podkreślić należy, że decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości (zob. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i nast.). Kontrola sądowa sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00, lex nr 78302), a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Sąd nie może natomiast wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów administracyjnych, a więc – o ile prawidłowo przeprowadzono postępowanie - sąd nie może kwestionować wysokości przyznanego świadczenia. W niniejszej sprawie nie można zarzucić zarówno organowi I instancji, jak i organowi odwoławczemu naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia na zakup żywności, a w konsekwencji nie można zarzucić organom przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy obu instancji w prawidłowy sposób ustaliły, że skarżący spełnia kryterium dochodowe o którym stanowi art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego. Wydanie decyzji w omawianej sprawie zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi, zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w tym dokonaniem aktualizacji przeprowadzonego ze skarżącym wywiadu środowiskowego, a rozstrzygnięcie zostało uzasadnione. Ponadto w dniach (...) r., (...) r., (...) r. i (...) r. skarżący odmówił spisania kontraktu socjalnego. Organ pomocowy poinformował skarżącego o konsekwencjach wynikających z odmowy zawarcia takiego kontraktu. Art. 4 ups nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Natomiast brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej lub odmowa zawarcia kontraktu socjalnego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ups). Kolegium trafnie wskazało, powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lipca 2010 r. IV SA/Po 329/10 publ. cbois, iż obowiązek współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Wobec powyższego postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Egzekucja od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotna z uwagi na fakt, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia ( art. 11 i art.106 ups). Z powyższego więc względu, a także z powodu ograniczonych możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej pomimo, iż nie zmieniła się sytuacja życiowa osoby ubiegającej się o pomoc organ pomocowy działający w granicach uznania administracyjnego może ograniczyć bądź w ogóle odmówić przyznania wnioskowanej pomocy. Organ II instancji zawarł w swoich ustaleniach informacje na temat ilości środków finansowych, którymi dysponował MOPR w 2011 r., na zadania z zakresu pomocy społecznej. Z informacji tej wynika, iż MOPR w okresie styczeń-grudzień 2011 r., na pomoc wykorzystał 96,39% zaplanowanych środków. W aktach sprawy znajduje się dokładna informacja dotycząca wykorzystanych środków finansowych na różne formy pomocy społecznej, z której wynika, że budżet MOPR w Lesznie wynosił łącznie w roku 2011 5.428.210 zł. Na zasiłki celowe w okresie od stycznia do grudnia 2011 r. wykorzystano kwotę 1.960.644,04 zł, którą przyznano (3.502 osobom) 2.188 rodzinom o liczbie osób 4.700. W tym samym czasie pomocą w formie zasiłków okresowych objęto 831 rodzin o liczbie osób 1.974 na łączną kwotę 947.455,56 zł . Średnia kwota zasiłku okresowego to 261,08 zł. Natomiast pomocą państwa w zakresie dożywiania objęto 4.122 osób z 1.403 rodzin, wydatkując łącznie 2.382.283,06 zł. Sumarycznie w okresie od stycznia do września 2011 r. w ramach świadczeń z zakresu pomocy społecznej wydatkowano 5.428.210 zł. Ponadto jak słusznie wskazało Kolegium, powołując się na znajdującą się w aktach sprawy listę wypłat środków finansowych jakie organ pomocowy wypłacił skarżącemu, R.S. w roku (...) r. otrzymał pomoc finansową w formie zasiłków celowych, zasiłków okresowych, świadczeń pieniężnych na zakup artykułów żywnościowych, zasiłków stałych dla osoby samotnie gospodarującej w łącznej kwocie (...) zł, zaś już w samym (...) r. do dnia (...) r. pomoc ta wynosiła (...) zł Biorąc zatem pod uwagę możliwości finansowe organu I instancji oraz liczbę osób oczekujących na udzielenie pomocy należało uznać, że wysokość przyznanych skarżącemu środków pieniężnych na zakup żywności nie została ustalona w sposób arbitralny, lecz z uwzględnieniem wszystkich czynników z jednej strony odnoszących się do sytuacji materialnej skarżącego i do jego postawy w zakresie współdziałania z organem w przedmiocie rozwiązywania swoich trudnych problemów życiowych, a z drugiej strony do możliwości finansowych organu I instancji i konieczności niesienia pomocy innym potrzebującym. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.