II OSK 489/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy Ustka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SAB/Gd 30/12 w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Wójta Gminy Ustka w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną. II OSK 489/13 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę M. W. na bezczynność Wójta Gminy Ustka i zobowiązał organ do wydania w terminie dwóch miesięcy rozstrzygnięcia w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył mu grzywnę w wysokości 5000 zł. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. M. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy Ustka w przedmiocie nakazania przywrócenia właściwych stosunków wodnych na działce nr [-A-], położonej w [...], gmina Ustka. W uzasadnieniu skargi wskazała, że od czerwca 2010 r. informowała Wójta o zalewaniu i podtapianiu jej gospodarstwa rolnego (działka nr [-B-]) przez nowobudowane osiedle domów jednorodzinnych. Dopiero w styczniu 2011 r. Wójt wszczął postępowanie, które zakończył wydaniem decyzji skierowanych do inwestorów osiedla. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., uchyliło decyzję Wójta i wskazało na szereg czynności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Następnie w dniu 5 września 2011 r. skarżąca wystąpiła do organu o przedstawienie materiału dowodowego zebranego w sprawie, a ponadto zarzuciła mu rażące naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a., na które to pismo Wójt nie odpowiedział. Wójt przeprowadził oględziny nieruchomości dopiero miesiąc później, w dniu 7 października 2011 r. Zlecił wykonanie badań geotechnicznych dopiero w dniu 10 lutego 2012 r., podczas gdy winien był to wykonać najpóźniej na początku września 2011 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ustka wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że prowadzona sprawa jest bardzo złożona i wielowątkowa. Wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych, mających przyczynić się do ustalenia przyczyn zalewania poszczególnych nieruchomości oraz sposobu rozwiązania tego stanu rzeczy na przyszłość, w tym miedzy innymi przez realizację odpowiednich urządzeń technicznych. Wójt wyjaśnił, że zarządzeniem z dnia 30 września 2011 r. powołał komisję w celu dokonania przeglądu przedmiotowego terenu i ustalenia stanu faktycznego. Przeglądu dokonano 7 października 2011 r. Następnie, celem ustalenia, czy na omawianym terenie wykonane zostały studnie chłonne oraz czy w prawidłowy sposób odprowadzają wodę, Wójt uznał za konieczne powołanie w sprawie kolejnego biegłego. W dniu 18 stycznia 2012 r. skarżąca złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. zostało uznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku za nieuzasadnione. Następnie w dniu 23 marca 2012 r. Wójt poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z nowym materiałem dowodowym, jakim jest nowa opinia geotechniczna. Zdaniem Wójta, jedynym rozwiązaniem toczącego się postępowania będzie wybudowanie kanalizacji deszczowej, jednakże decyzja w tej kwestii należy do radnych Gminy. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). Postępowanie administracyjne, prowadzone na podstawie art. 29 ustawy - Prawo wodne, ma zatem na celu ocenić zasadność nakazania właścicielowi danego gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, o których mowa w tym przepisie. Ma ono zatem doprowadzić, w zależności od wyniku ustaleń, bądź to do nakazania właścicielowi gruntu dokonania odpowiednich czynności bądź też, w przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, do odmowy wydania wobec właściciela gruntu nakazu przewidzianego w tym przepisie. Postępowanie w przedmiotowej sprawie - zgodnie z treścią "zawiadomienia o wszczęciu postępowania" z dnia 18 stycznia 2011 r., zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 2 listopada 2010 r. Wójt Gminy Ustka wydał w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzję, w której nakazał J. i S. M. przywrócenie właściwych stosunków wodnych na działce nr [-A-] lub wykonanie na tej działce urządzeń zapobiegającym ww. szkodom w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się tej decyzji. Na skutek odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została wysłana Wójtowi w dniu [...] czerwca 2011 r. Sąd I instancji podkreślił, że do dnia rozpoznania skargi nie doszło do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu. Wójt Gminy Ustka dopiero w dniu 30 września 2011 r., a więc po upływie niemal trzech miesięcy od otrzymania decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2011 r., wydał zarządzenie o powołaniu komisji do przeprowadzenia przeglądu działek położnych przy ulicy [...] w [...], w tym działki nr [-A-]. Wójt nie skierował ponadto do stron postępowania zawiadomienia w trybie art. 36 k.p.a. W dniu 7 października 2011 r. dokonano przeglądu ww. działek, po czym nastąpił kolejny okres bezczynności organu, trwający do dnia 25 stycznia 2012 r., kiedy to sporządzono notatkę urzędową na okoliczność ustalenia dalszego toku postępowania. W notatce tej wskazano na uzyskanie informacji ze Starostwa Powiatowego w Słupsku o prowadzonych badaniach gruntowych w okolicach ulicy [...], a ponadto wskazano na konieczność zlecenia wykonania badań i uzyskania stosownej opinii, po czym ustalony zostanie dalszy tok postępowania. Jednakże w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na prowadzoną przez Wójta Gminy Ustka korespondencję ze Starostwem Powiatowym w Słupsku. Mimo, że w aktach znajduje się opinia geotechniczna z lutego 2012 r. dotycząca rozpoznania warunków gruntowo-wodnych w podłożu działek położonych w [...], przy ulicy [...], w celu zbadania możliwości wykonania studni chłonnych, to brak jest dokumentu zlecenia wykonania opinii, na który organ się powoływał zarówno w piśmie wyjaśniającym skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 15 lutego 2012 r., w związku z wniesionym przez skarżącą zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, jak również w odpowiedzi na skargę. Z akt sprawy wynika również, że w dniu 23 marca 2012 r. organ wystosował do stron postępowania pismo, w którym stwierdził, że stosownie do art. 10 k.p.a. strony mogą zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, a następnie złożyć wnioski i uwagi w terminie 7 dni. Jest to ostatnia czynność organu, jaka została udokumentowana w sprawie. Na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. pełnomocnik organu oświadczył wprawdzie, że w sprawie została zlecona kolejna opinia, jednak nie był w stanie wyjaśnić, w jakiej dacie została ona zlecona i przez kogo ma zostać wykonana. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających takie działanie organu. Do rozstrzygnięcia sprawy nie doszło również po wniesieniu skargi, to jest po dniu 20 marca 2012 r. W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał za zasadną skargę M. W. na bezczynność Wójta Gminy Ustka - polegającą na nierozpatrzeniu jej wniosku z dnia 2 listopada 2010 r. o podjęcie działań związanych przywróceniem właściwych stosunków wodnych. Przyjął przy tym, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ opisana powyżej bezczynność organu naruszała w sposób rażący art. 12 oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Powyższe ustalenia skutkowały wymierzeniem organowi grzywny na wniosek skarżącej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2012 r. skargę kasacyjną złożył Wójt Gminy Ustka. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., poprzez uznanie, że M. W. ma interes prawny w stwierdzeniu bezczynności organu w sprawie prowadzonej przez organ. Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o wydanie orzeczenia w trybie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie w całości skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że Sąd I Instancji wadliwie uznał skarżącą za stronę uprawnioną do wniesienia skargi. Postępowanie objęte skargą na bezczynność organu dotyczy przywrócenia stosunków wodnych na działce nr [-A-], której właścicielami są J. i S. M. i dotyczy ewentualnie nieruchomości sąsiednich, na które może bezpośrednio wpływać ich działanie. Postępowanie zostało wszczęte nie na wniosek M. W., lecz z urzędu, a pismo M. W., mimo użytego określenia "wniosek", należy traktować jako informację, na podstawie której organ podjął stosowne czynności, w tym przypadku wszczął postępowanie administracyjne. W ocenie Wójta Gminy Ustka działka nr [-B-], należąca do M. W., nie leży w sąsiedztwie, jak też w strefie oddziaływania działki nr [-A-], która była objęta postępowaniem administracyjnym i której dotyczyła skarga na bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, M. W. reprezentowana przez radcę prawnego działającego jako pełnomocnik z urzędu, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślenia wymaga, że jedynym zarzutem skargi kasacyjnej, a co za tym idzie - wyłącznym przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest kwestia posiadania przez M. W. interesu prawnego w postępowaniu w sprawie uregulowania stosunków wodnych na działce nr [-A-], której właścicielami są S. i J. M. Postępowanie zainicjowane zostało przez M. W., która domagała się od organu I instancji, na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), wszczęcia postępowania z uwagi na zalewanie jej działki nr [-B-]. W skardze kasacyjnej organ podnosi, że pismo to zostało potraktowane jako informacja, która spowodowała, że organ postępowanie wszczął z urzędu, w żadnym razie zaś nie można uznać, by nastąpiło to na wniosek M. W. Należy jednak zwrócić uwagę, że kwestia, czy postępowanie zostało wszczęte przez organ z urzędu, czy na wniosek, ma w sprawie drugorzędne znaczenie. Wprawdzie aktualnemu (wyrażonemu w skardze kasacyjnej) stanowisku organu, że postępowanie wszczęto z urzędu, przeczy całe dotychczasowe postępowanie i dotychczasowe działania organu (zarówno zawiadomienie M. W. o wszczęciu postępowania, jak i doręczenie jej decyzji z dnia 4 kwietnia 2011 r. – uchylonej następnie przez organ II instancji; organ wprost twierdzi w nich, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. W., co znajduje potwierdzenie w późniejszych czynnościach dowodowych, w których czynny udział brała M. W.), jednakże obecnie kwestia ta nie może determinować rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej bezczynności Wójta Gminy Ustka. Warto bowiem zwrócić uwagę, że decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku uchyliło decyzję Wójta Gminy Ustka z dnia 4 kwietnia 2011 r., którą Wójt nakazał właścicielom działki nr [-A-] przywrócenie właściwych stosunków wodnych. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego był między innymi brak ustaleń odnośnie do faktu, czy nastąpiła jakakolwiek zmiana stosunków wodnych na działce nr [-A-], a jeśli zmiana taka nastąpiła – to czy wystąpił związek przyczynowy między naruszeniem tych stosunków wodnych, a wystąpieniem szkód na działce nr [-B-], należącej do M. W. Bez takich ustaleń nie sposób bowiem wydać decyzji w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, nakazującej przywrócenie właściwych stosunków wodnych. Już wówczas zatem Wójt Gminy Ustka zobligowany został przez organ II instancji do wyjaśnienia kwestii, które pozwoliłyby ocenić, czy M. W. ma przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, w myśl którego jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Nie ma w niniejszej sprawie sporu co do tego, że właściciel gruntu, na którym wystąpiły szkody spowodowane zmianą stosunków wodnych na innym gruncie, jest stroną postępowania, które zmierza do nałożenia na właściciela tego innego gruntu (ze zmienionym stanem wody) obowiązku przywrócenia stanu właściwego. Spór dotyczy obecnie wyłącznie okoliczności, czy zmiany stanu wody na działce nr [-A-] (o ile wystąpiły)wpływają na tyle na działkę nr [-B-], że wywołują na niej szkody. Jednakże kwestia ta nie została w żaden sposób przez organ I instancji rozstrzygnięta. A przecież w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku szczegółowo uzasadniło, jakie znaczenie mają te ustalenia dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei Sąd I instancji, zobowiązując organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie uregulowania stosunków wodnych na działce nr [-A-], nie przesądził (bo nie mógł tego uczynić w sprawie wszczętej skargą na bezczynność), czy rzeczywiście wystąpiła (bądź nie) zmiana stanu wody na działce nr [-A-], i czy te ewentualne zmiany miały wpływ na działkę należącą do M. W. Wbrew stanowisku Wójta okoliczności te nie wynikają wprost ze znajdujących się w aktach sprawy opinii geotechnicznych (z lutego 2011 r. oraz z lutego 2012 r.). Podkreślić zresztą należy, że to nie specjaliści w zakresie geologii mają rozstrzygnąć sprawę, ale organ administracji, który opinie specjalistów musi potraktować jako jeden z dowodów w sprawie. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, bowiem po wszczęciu postępowania (bez znaczenia pozostaje, czy nastąpiło to na wniosek czy z urzędu) organ nie zakończył go, mimo upływu prawie 22 miesięcy – licząc od zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 18 stycznia 2011 r. do dnia wydania zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny raz jeszcze zaznacza, że zobowiązanie do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie oznacza, że interes prawny M. W. został naruszony i wymaga ona ochrony na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – prawo wodne. Rozstrzygnięcie tej kwestii możliwe będzie dopiero po dokonaniu ustaleń odnośnie do samej zmiany stosunków wodnych na działce nr [-A-] i oceny wpływu tych ewentualnych zmian na działkę nr [-B-]. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a p.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. W ramach tak zawężonego określenia bezczynności, aby skutecznie było można wnieść skargę na bezczynność do sądu, muszą być jeszcze spełnione dodatkowe warunki wstępne wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które dopiero dają podstawę do stwierdzenia, że organ był prawnie zobowiązany do wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu. Skutecznie może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego tylko strona, a więc podmiot, który wykaże, że ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Brak przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania, co w konsekwencji nie powoduje stanu bezczynności organu, do którego skierowano żądanie. Zgodnie z treścią art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny ma natomiast charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach prawa materialnego. Musi zatem istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. W niniejszej sprawie normą, w oparciu o którą można by ocenić istnienie interesu prawnego M. W., jak wyżej powiedziano, jest art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne. Jednakże po wszczęciu postępowania na podstawie tego przepisu organ nie poczynił ustaleń wystarczających nie tylko do dokonania oceny, czy M. W. jest stroną postępowania, ale nawet do ustalenia, czy na działce nr [-A-] rzeczywiście doszło do naruszenia stanu wody – mimo jasnego i czytelnego w tym względzie uzasadnienia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] czerwca 2011 r. Zatem zasadnie Sąd I instancji przyjął, że na obecnym etapie postępowania przed organem administracji publicznej M. W. uprawniona była do złożenia skargi na bezczynność Wójta Gminy Ustka. Skoro zaś tylko ta kwestia wskazana została w podstawie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, zobligowany był uznać ją za niezasadną. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie rozstrzygnął wniosku o zasądzenie kosztów zgłoszonego w odpowiedzi na skargę, bowiem w przedmiocie wynagrodzenia należnego pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny.