II SAB/Kr 79/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J.K. na przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. zobowiązuje Wojewodę do wydania w terminie 1 miesiąca aktu w przedmiocie wniosku z dnia 30 października 1990 r. znak sprawy: [...] II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Wojewodzie grzywnę w wysokości 2 000 zł ( słownie: dwa tysiące złotych); IV. zasądzą od Wojewody na rzecz skarżącego J.K. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. IISAB/Kr 79/12 UZASADNIENIE Starosta T. postanowieniem z [...] lipca 2007r, znak: [...] przekazał według właściwości Wojewodzie wniosek E.M. złożony 1 marca 1990r. do Urzędu Rejonowego w N. wraz z aktami sprawy dotyczącej zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego. Wojewoda w dniu 14 sierpnia 2008r, wezwał E.M. do uzupełnienia braków wniosku poprzez przedstawienie wskazanych piśmie dokumentów. W dniu 1 grudnia 2008r. dokumenty te zostały przez E..M. przedłożone, za wyjątkiem postanowienia spadkowego po J.K. i S.K. , które zostało przedłożone w dniu 27 kwietnia 2009r. J.K. w dniu 19 grudnia 2008 r. oraz F.K. dnia 15 grudnia 2008 r. zwrócili się do Wojewody z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości we Lwowie przy ul. [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Kolejna czynność Organu nastąpiła, w dniu 24 marca 2010r. i polegała na skierowaniu zapytania do E.M. czy działa także w imieniu S.K. i J.K. . E.K. wyjaśniła, że pełnomocnikiem nie jest, ale że zostały złożone osobne wnioski przez jej brata F.K. a w imieniu zmarłych braci J i S. wnioski złożyli ich spadkobiercy. 30 kwietnia 2010r. Organ wystąpił do Urzędu Miasta w Z. celem przesłania dokumentów dotyczących Pani A.K. i dokumenty te otrzymał w dniu 17 maja 2010r. 30 lipca 2010r. Organ wystąpił do Urzędu Miasta w B. celem przesłania dokumentów dotyczących J.K. , S.K. i J.K . Dokumenty te otrzymał 19 sierpnia 2010r. 30 lipca 2010r. Organ wystąpił do E.M. , J.K. i F.K. o złożenie poświadczeń o miejscach zamieszkania. Pierwsze oświadczenia tych osób znajdują się w aktach sprawy a pochodzą z 5 grudnia 2008r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania Organ sporządził w dniu 8 września 2010 . W tej samej dacie Organ wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy oznaczając go na 30 grudnia 2010r. W dniu 8 września 2010r. Wojewoda wystąpił do właściwych instytucji i urzędów z zapytaniem czy prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przedmiotowej nieruchomości zostało uprzednio zrealizowane przez jej właścicieli bądź ich spadkobierców. Do dnia 28 października 2010 do Organu wpłynęły informacje od wszystkich urzędów i organów z których wynika, że następcy prawni A.K. nie otrzymali rekompensaty za mienie pozostawione we Lwowie. Kolejne pismo Organu z dnia 15 listopada 2010r. wystosowane zostało D.M. J.K. i F.K. , a dotyczyło podania daty przybycia do Z. A..K. . Odpowiedź E.K. pochodzi z dnia 26 listopada 2010r. O kolejnym przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy strony zostały poinformowane pismem z dnia 30 grudnia 2010r. - do dnia 20 lutego 2011 r. W dniu 29 listopada 2010r. J.K. złożył do Wojewody skargę na działalność Wydziału skarbu Państwa i Nieruchomości. W odpowiedzi otrzymał pismo streszczające dotychczasowe postępowanie w sprawie. Kolejna czynność Organu pochodziła z dnia 1 lutego 2011 r. i polegała na wezwaniu E.K. , J.K. i F.K. do udowodnienia ze A.K. i A.K. to tożsama osoba. W dniu 26 września 2011 r. J.K. złożył zażalenie do Ministra Skarbu państwa na przewlekłe prowadzenie sprawy. Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2011 r. Minister Skarbu Państwa uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Wojewodzie termin trzech miesięcy do rozpatrzenia sprawy od daty doręczenia postanowienia. 8 listopada 2011 r. Organ wezwał E.M. , J.K. i F.K. o dostarczenie odpowiednich dokumentów potwierdzających, iż współwłaściciele nieruchomości pozostawionych, tj. S.K. J.K. i F.K. , , byli w dniu 1 września 1939 r. obywatelami polskimi, opuścili byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na podstawie układów zawartych przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego z Rządami Białoruskiej, Ukraińskiej i Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad oraz umowy zawartej przez Tymczasowy Rząd Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej z Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich lub byli zmuszeni opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. W tej samej dacie Organ wystąpił do Urzędu Miasta w L. o przesłuchanie F.K. w charakterze strony. O kolejnym przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy strony zostały poinformowane pismem z dnia 8 listopada 2011 r. - do dnia 30 stycznia 2012 r. W dniu 8 listopada 2011 r. Wojewoda pozytywnie ocenił spełnianie przesłanek koniecznych do potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia udziału w prawie własności nieruchomości przez A.K,. i E.M oraz wydał postanowienie wzywające E.M. F.K. i J.K. , , m.in. do dołączenia do wniosku operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym zostanie określona wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we Lwowie przy ul [...] . Postanowienie wydane zostało wyłącznie w zakresie części stanowiącej własność A.K. i E.M. W dniu 20 kwietnia 2012 r. ,F.K. dołączył do akt sprawy uwierzytelnioną kserokopię poświadczenia obywatelstwa wyżej wymienionego wydanego w dniu 5 kwietnia 1950 r. przez Prezydenta Miasta, Starostę Grodzkiego w B. , znak [... ] W dniu 24 kwietnia 2012 r. Wojewoda wydał postanowienie wzywające wyżej wymienionego, m.in. do dołączenia do wniosku operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym zostanie określona wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we Lwowie przy ul. [...] W dniu 2 stycznia 2012 r J.K. dołączył do wniosku operat szacunkowy z dnia 14 grudnia 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.Z. określający wartość nieruchomości pozostawionych we Lwowie . [...] . Wojewoda stwierdził, że przedłożony operat szacunkowy nie został wykonany poprawnie i pismem z dnia 7 lutego 2012 r. skierowanym do rzeczoznawcy majątkowego wystąpił o jego skorygowanie. Dnia 5 marca 2012 r. rzeczoznawca majątkowy J.Z. dostarczył do akt sprawy wyjaśnienia odnośnie przedstawionych uwag. Wojewoda w piśmie z dnia 16 marca 2012 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w części dotyczącej niewłaściwego wyboru przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości do porównania. Kolejne przedłużenia terminu do załatwienia sprawy nastąpiło pismem z dnia 16 marca 2012 r. - do dnia 30 kwietnia 2012 r. a kolejne pismem z dnia 30 kwietnia 2012 r. - do dnia 30 maja 2012 r. 2 maja 20102r. Organ wystąpił do Urzędu Miasta w Z. o przesłuchanie E.M. w charakterze strony pod odpowiedzialnością karną. J.K. pismem z dnia 30 marca 2012r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania prze Wojewodę oraz na bezczynność Wojewody polegającą na braku wydania decyzji w sprawie prowadzonej pod sygnaturą [...] potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości we Lwowie . przy ul. [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w trybie ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP( Dz. U Nr 169, póz. 1418 ze zm). Na uzasadnienie Skarżący podał, iż organ prowadzi postępowanie od czterech lat i dziewięciu miesięcy, przez cały czas kierując do skarżącego bezzasadne żądania, które wpływają na przewlekłość postępowania. W przedmiotowej skardze strona skarżąca podniosła też, iż organ bezzasadnie przesunął terminy załatwienia sprawy o których strona nie była informowana a także zarzucił organowi zbyt długie przerwy w wykonywaniu czynności . Skarżący wskazał ponadto na to, że w skutek wniesionego zażalenia na bezczynność Wojewody do Ministra Skarbu Państwa w dniu 13 grudnia 2011 r. zostało wydane postanowienie zobowiązujące Wojewodę do wydania stosownej decyzji w terminie trzech miesięcy. Pomimo tego decyzja nie została wydana. Skarżący wniósł o: zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji; stwierdzenia że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; nałożenie grzywny na Wojewodę; zobowiązanie Wojewody do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W dniu 4 czerwca 2010r. wpłynęło do WSA w Krakowie pismo pełnomocnika skarżącego adwokat K.K. w którym skarga została podtrzymana i uzupełniona o nową argumentację. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podnosząc że jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 póz 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana dalej p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Do dnia wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzja w sprawie nie została wydana. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie (art. 35 k.p.a.) wymieniony organ nie podejmie żadnej czynności w sprawie, lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem trybu przeciwdziałania bezczynności o którym mowa w art. 37 KPA, zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wyczerpanie trybu zażaleniowego wynikającego z art. 37 k.p.a. warunkuje zaś wniesienie skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Skarżący poprzedził skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zażaleniem skierowanym do Ministra Skarbu Państwa który uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi trzymiesięczny termin do rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 149 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z art. 35 KPA, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Natomiast art. 36 § 1 KPA nakłada na organy administracji obowiązek powiadomienia stron postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, że jeżeli sprawy nie można załatwić w terminach wskazanych w art. 35 Kpa., wówczas organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, a jednocześnie powinien podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej pozostaje więc w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 KPA, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 KPA. Oprócz pozostawania w bezczynności, organ może również prowadzić postępowanie przewlekle, co oznacza, że podejmowane przez organ czynności nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 KPA, względnie mają charakter czynności pozornych. Innymi słowy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje zawsze wtedy, gdy można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25.08.2011 r. sygn. IISAB/po 42/11). Organ we wszystkich pismach wyjaśniających przyczyny swojej opieszałości i bezczynności wyjaśnia, że jest obowiązany, zgodnie z art. 75 KPA szczegółowo i wnikliwie zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Wojewoda składając wyjaśnienia tej treści zdaje się najwyraźniej uważać, że jest to jedyny przepis KPA którego powinien przestrzegać w prowadzonym postępowaniu oraz, że przepis ten generalnie zwalnia Organ z obowiązku stosowania pozostałych przepisów procedury administracyjnej. Takie przekonanie Wojewody nie jest niczym usprawiedliwione, a sposób prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania zdaniem Sądu rażąco narusza prawo, poprzez naruszenie większości podstawowych zasad postępowania a to art. 6, 7 , 8 , 12, 35, 36 KPA. Pierwsza czynności w sprawie po przekazaniu Wojewodzie akt przez Starostę T. w dniu 5 lipca 2007r. została podjęta w dniu 14 sierpnia 2008r. czyli po upływie 13 miesięcy. Już tylko ta okoliczność uprawniałaby do stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności oraz postępowanie było prowadzone przewlekle. Wnioski J.K. i F.K. wpłynęły do Organu w grudniu 2008r, czyli zalegały w aktach sprawy już niemal 18 miesięcy, gdy Wojewoda w dniu 24 marca 2010 r . zwrócił się do E.M. z żądaniem wyjaśnienia czy jest pełnomocnikiem tych osób. Oznacza to że druga czynność w sprawie została wykonana po 20 miesiącach od pierwszej. Oznacza to, że przez 33 miesiące czyli prawie trzy lata Wojewoda wykonał dwie czynności w sprawie, z czego druga z nich budzi wątpliwości co do tego czy Organ zna akta własnej sprawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania (które zresztą już de facto się toczyło ) wydane zostało po trzech latach od przekazania Wojewodzie akt sprawy. Ponadto z akt sprawy wynika, że postępowanie jest prowadzone bez żadnej koncepcji i bez planu działania co do koniecznych do pozyskania w sprawie dowodów, czyli z naruszeniem zasady koncentracji wymaganej art. 12 KPA. Z lektury akt sprawy można odnieść wrażenie, że organ co pewien czas przypomina sobie, że jeszcze pozostaje do ustalenia jakaś okoliczność albo że materiał dowodowy budzi wątpliwości i wówczas podejmuje ad hoc poszczególne czynności. Przykładowo wniosek do Urzędu Miasta w L. w sprawie przesłuchanie F.K. w charakterze strony skierowany został w dniu 8 listopada 2008r. a wniosek do Urzędu Miasta w Z. w sprawie przesłuchania w tym samym charakterze E.M. w dniu 2 maja 2012r. Ponadto w okresach od 20 lutego 2011 r. do 8 listopada 2011 r., ( blisko 9 miesięcy) oraz od 30 stycznia 2012 r. do 16 marca 2012 r. (półtora miesiąca) nie informowano stron o nowych terminach załatwienia sprawy. W okresie od lutego do listopada 2011 r. w ogóle nie została podjęta żadna czynność. Dopiero po złożeniu przez Skarżącego zażalenia na bezczynność, w dniu 8 listopada 2011 r. nastąpiło ożywienie w postępowaniu i wykonane w tym dniu zostały liczne czynności. Rację ma również Skarżący twierdząc, że żądanie udowodnienia przez skarżącego, że jego ojciec J.K. miał obywatelstwo polskie w 1939r. było czynnością pozorną i zbędną. W sytuacji, gdy Organ przyjął, że rodzice J.K. mieli obywatelstwo polskie (tak wynika z postanowienia organu), a nadto urodził się on w Polsce - to z przepisów prawa jednoznacznie wynika, że dziecko urodzone w Polsce z rodziców posiadających obywatelstwo polskie nabywa obywatelstwo z mocy prawa. Skarżący dwukrotnie w swoich pismach powoływał się na art. 2, art. 4 pkt 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. nr 7, póz.44 z 1920 r.). Do pism tych Organ się nie ustosunkował, za to dwukrotnie żądał udowodnienia tej okoliczności za pomocą dokumentów. Takie działania są "przewlekłym prowadzeniem postępowania". Jako okoliczność uzasadniającą prowadzenie postępowania przewlekle i pozostawanie w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa Sąd uznaje także niedotrzymanie przez Organ terminu wyznaczonego przez Ministra Skarbu Państwa, postanowieniem z dnia 13 grudnia 2011 r. Powyższe postępowanie Wojewody jest rażącym naruszeniem zasad wynikających z art. 35 i 36 KPA. Niewątpliwie postępowanie prowadzone przez Wojewodę jest postępowaniem skomplikowanym w rozumieniu art. 35 § 3 KPA i wymaga przeprowadzenia szeregu czasochłonnych czynności dowodowych. Jednakże, gdyby postępowanie było prowadzone starannie, z rozmysłem i charakteryzowałoby się choćby próbą skoncentrowania postępowania dowodowego i tym samym zakończenia go w rozsądnym terminie, to wówczas z całą pewnością nie musiałoby trwać już pięć lat. Podkreślenia wymaga też i ta okoliczność, którą organ zgodnie z art. 7 i 8 KPA winien brać od uwagę kierując się interesem stron, że postępowanie to dotyczy osób starszych, które mają usprawiedliwione podstawy aby oczekiwać, że Państwo Polskie zrealizuje podjęte przez siebie zobowiązania w rozsądnym terminie. Postępowanie Wojewody nie realizuje także zasady zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Gdyby organ wystosował do wnioskodawców jedno lub dwa pisma w którym jedno- lub dwukrotnie zażądałby wszystkich niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy dokumentów, byłoby to działanie prawidłowe. Natomiast koncepcja postępowania polegająca na - jak można odnieść wrażenie - okazjonalnym wzywaniu wnioskodawców do przedkładania kolejnych dokumentów, nie może wzbudzać zaufania do organów administracji publicznej, co więcej może budzić jedynie uzasadnioną irytację stron. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2011 r. i w drugim półroczu 2011 r. (M.P. z 2012 r. póz. 94), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2011 r. wynosiło 2974,69 zł a zatem grzywna może zostać wymierzona do kwoty 29 746, 90 zł. Stąd grzywna w wysokości 2000, 00 złotych jest w ocenie Sądu adekwatna do opisanego stanu sprawy. Z wszystkich wyżej wymienionych względów orzeczono jak w sentencji wyroku , na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 póz 270).