II SA/Gd 313/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Postanowieniem z dnia 29 marca 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2011 r. oddalające zarzuty S. C. w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 23 marca 2011 r. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 marca 2010 r. nakazał E. G. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej i tarasu oraz sanitariatu, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K., gmina K. Z uwagi na fakt, iż mimo doręczenia upomnienia ( w dniu 3 sierpnia 2010 r.) zobowiązana nie wykonała nałożonego na nią obowiązku organ I instancji tytułem wykonawczym z dnia 25 lutego 2011 r., wszczął postępowanie egzekucyjne. Tytuł wykonawczy został doręczony zobowiązanej w dniu 2 marca 2011 r. Pismem z dnia 3 kwietnia 2011 r. E. G. poinformowała, że na podstawie aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z dnia 24 sierpnia 2010 r. podarowała działkę nr [...]położoną w K. (numer mapy 3) gmina K., córce S. C. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie egzekucyjne w administracji prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 25 lutego 2011 r. skierowanego do E. G. i następnie upomnieniem z dnia 14 marca 2011 r. wezwał nową właścicielkę przedmiotowej działki - S. C. do bezzwłocznego wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji o rozbiórce z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na fakt, iż obowiązek rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych nie został wykonany, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego tytułem wykonawczym z dnia 23 marca 2011 r. wszczął postępowanie egzekucyjne. Tytuł wykonawczy został doręczony S. C. w dniu 11 kwietnia 2011 r. Pismem z dnia 13 kwietnia 2011 r. S. C. zgłosiła zarzut, o którym mowa w art. 33 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005r. nr 229 poz. 1954 ze zm.) - błąd co do osoby zobowiązanej w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. S. C. wskazała, że nie była adresatem decyzji organu I instancji o rozbiórce. Postanowieniem z dnia 23 maja 2011 r. organ I instancji oddalił zgłoszony przez S. C. zarzut w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Rozpoznając wniesione zażalenie organ odwoławczy przytoczył przepis art. 1a pkt 20 cytowanej ustawy wskazujący, że pod pojęciem "zobowiązanego" rozumie się osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. W przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego (przepis art. art. 28a powyższej ustawy). Organ podkreślił, że z zapisów aktu notarialnego z dnia 24 sierpnia 2010 r. wynika, że E. G. darowała córce – S. C. cały swój udział wynoszący 2/8 części we współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w K. S. C. przyjęła darowiznę, nadmieniając, że w jej małżeństwie obowiązuje ustrój wspólności majątkowej małżeńskiej (§ 2 aktu). Zgodnie z przepisem 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. W niniejszym przypadku postępowanie egzekucyjne w administracji dotyczy obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem. Powyższe pozwoliło organowi odwoławczemu na stwierdzenie, że po wydaniu decyzji o rozbiórce z dnia 2 marca 2010 r. nastąpiła zmiana jednego ze współwłaścicieli przedmiotowej działki, natomiast nie doszło do zmiany właściciela przedmiotowych obiektów budowlanych. Obiekty budowlane nietrwale związane z gruntem nie stanowią bowiem części składowej nieruchomości i nie muszą dzielić losu prawnego nieruchomości (gruntu, na którym zostały postawione). Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że przedmiotowe obiekty budowlane, które zostały objęte nakazem rozbiórki, są obiektami nietrwale związanymi z gruntem, pozwala to na przyjęcie, że są one faktycznie ruchomościami. Zgodnie z przepisem art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Jednak w ocenie organu odwoławczego właścicielem obiektów nie związanych trwale z gruntem znajdujących się na działce jest E. G. i to na niej ciąży obowiązek realizacji decyzji o rozbiórce. Akt darowizny dotyczył jedynie nieruchomości. W celu usunięcia wątpliwości organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego poprzez odebranie od obecnej i poprzedniej współwłaścicielki działki oświadczeń odnośnie własności obiektów znajdujących się na działce. W dniu 29 lutego 2012 r. w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stawiły się E. G. i S. C., które pouczone o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania zgodnie oświadczyły, iż obecną właścicielką obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej i tarasu oraz obiektu budowlanego pełniącego funkcję sanitariatu jest S. C., a E. G. nie rości żadnych praw do tych obiektów. Powyższe pozwoliło organowi odwoławczemu na stwierdzenie, że S. C., jako jeden z obecnych współwłaścicieli nieruchomości i następca prawny osoby, na którą został nałożony obowiązek rozbiórki jest niewątpliwie osobą posiadającą uprawnienie do władania przedmiotowymi obiektami budowlanymi w sposób umożliwiający wykonanie nakazu ich rozbiórki. Tym samym organ odwoławczy uznał podjęte rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe i utrzymał je w mocy. Skargę na powyższe postanowienie wniosła S. C., domagając się jego uchylenia jak i uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne uznanie przez organ, iż zarzut zgłoszony przez skarżącą, a określony w art. 33 pkt 4 tejże ustawy tj. błąd co do osoby zobowiązanej - nie odnosi się do niej; art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 104 k.p.a. poprzez skierowanie egzekucji obowiązków niepieniężnych wynikających z decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego przeciwko osobie, która nie jest adresatem tejże decyzji, art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez nakazanie rozbiórki zanim skarżący zakończył działania zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej, mimo iż zasadą jest, że nakaz rozbiórki powinien być orzeczony dopiero wówczas, gdy niemożliwe jest zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót w trybie i na zasadach określonych w art. 48 ust. 2-5 cyt. Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżone postanowienia w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się naruszenia przez organy egzekucyjne przepisów prawa. Wobec tego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Celem egzekucyjnego postępowania administracyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków wymienionych w tytule wykonawczym. Przedmiotowe postępowanie toczy się według zasad określonych w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a. Jedną z nich jest ograniczenie kompetencji organu egzekucyjnego do badania wyłącznie dopuszczalności egzekucji administracyjnej z wyłączeniem oceny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Środkiem prawnym zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej jest natomiast zarzut, którego podstawą mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 pkt 1 – 10 u.p.e.a. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być: 1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4. błąd co do osoby zobowiązanego; 5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10. niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Tylko zasadność powyższych przesłanek mogła być zatem rozpatrywana przez organy, w ramach wniesionych przez skarżącą zarzutów do postępowania egzekucyjnego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie niniejszej jest wydane w egzekucyjnym postępowaniu administracyjnym postanowienie o nieuwzględnieniu zgłoszonego przez zobowiązaną zarzutu. Skarżąca w treści skargi wymieniła w zarzutach przepis art. 33 pkt 4 u.p.e.a. i wynika ze skargi, iż kwestionuje zasadność skierowania do niej tytułu wykonawczego. Podniosła bowiem, iż nieruchomość otrzymała w drodze darowizny od matki i decyzja o rozbiórce nie została wydana wobec niej, zatem nie może być egzekwowany wobec niej nakaz rozbiórki. Odnośnie zarzutu, iż brak jest podstaw do egzekwowania od skarżącej obowiązków rozbiórkowych w sytuacji, gdy otrzymała w drodze darowizny nieruchomość wraz z nielegalnie wzniesionymi obiektami wskazać trzeba na przepis art. 28a u.p.e.a. Stosownie do jego treści w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Powyższy przepis dotyczy przypadku, gdy na skutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. Taka sytuacja może polegać na sprzedaży czy darowiźnie obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki. Wówczas obowiązek przechodzi na następcę prawnego, czyli nabywcę (obdarowanego) obiektu budowlanego. Obowiązek rozbiórki jest obowiązkiem wynikającym z norm prawa materialnego administracyjnego. Jeżeli występuje następstwo prawne obowiązek administracyjny przechodzi na następcę prawnego zobowiązanego. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących legalności ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki wskazać raz jeszcze należy, że w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że w kontrolowanym obecnie postępowaniu nie mogą być badane kwestie przesądzone w decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującej wykonanie robót budowlanych, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ nie ma kompetencji aby badać także jej celowość, trafność czy zasadność. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji. Inaczej mówiąc, w postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie, będące podstawą egzekucji administracyjnej – nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z postępowaniami administracyjnymi zmierzającymi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Oznacza to, że podniesione w skardze zarzuty nie mogą być oceniane w niniejszym postępowaniu. Decyzja o rozbiórce pozostaje również poza granicami sprawy kontrolowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Z uwagi na powyższe, wobec braku uzasadnionych podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art.151 P.p.s.a.