II SA/Gd 220/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody z dnia 6 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. W. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 6 marca 2012 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia 12 listopada 2011 r., odmawiającą uchylenia własnej decyzji Starosty z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej P. W. oraz A. W. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym oraz wewnętrzną instalacją elektryczną w miejscowości U. na działce nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu 8 grudnia 2010 r. Starosta Powiatowy wydał P. W. oraz A. W. decyzję o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym oraz wewnętrzną instalacją elektryczną na działce nr [...] w U. Po rozpoczęciu realizacji inwestycji właściciel przyległych działek o nr [...] i nr [...], J. W. w dniu 26 maja 2011 r. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie wymienionego pozwolenia wskazując, że nie uwzględniono go jako strony w postępowaniu, a zatwierdzona przez organ dokumentacja projektowa posiada wady. Starosta decyzją z dnia 12 listopada 2011 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 8 grudnia 2010 r. Organy orzekające w obu instancjach zgodnie uznały, że J. W. nie może zostać uznany za stronę postępowania, gdyż należące do niego działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji. Podkreślono, że sporny budynek nie został zlokalizowany w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nieruchomości wnoszącego o wznowienie postępowania, zatem zgodnie z przepisami technicznymi realizowana zabudowa nie odziaływuje w żaden sposób na jego nieruchomość. Przeprowadzając postępowanie wznowieniowe organy dokonały sprawdzenia dokumentacji projektowej w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji uznał, że projekt budowlany załączony do wniosku o pozwolenie jest kompletny, posiada wszystkie wymagane przepisami opinie, uzgodnienia oraz pozwolenia. Inwestorzy załączyli oświadczenie o prawie do dysponowania działką na cele budowlane. Projekt został opracowany przez osoby uprawnione i do dokumentacji załączono zaświadczenia o ich przynależności do izb zawodowych. Natomiast Wojewoda . analizując dokumentację projektową i opracowanie zacienienia stwierdził, że zachodzą niespójności w rysunkach dachu, przekroju i elewacji. Niespójności te mają co prawda charakter omyłek rysunkowych i nie wpływają na sposób ustalenia wysokości budynku przesłaniającego oraz krawędzi przesłaniania, jednakże powinny zostać usunięte przez projektanta przed wydaniem pozwolenia na budowę. Także wątpliwości co do poziomu posadowienia sąsiadujących budynków wymagają złożenia wyjaśnień w toku ponownego postępowania. W opinii Wojewody z uwagi na powyższe, w celu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie spornego pozwolenia na budowę niezbędna jest ponowna ocena materiału dowodowego przez Starostę Powiatowego, co skutkuje uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze na powyższą decyzję J. W. zarzucił, że nie zgadza się z odmową uznania go stroną w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazał, że wskutek robót budowlanych zostało zerwane przyłącze energetyczne zasilające jego nieruchomość. Skarżący podniósł szereg zarzutów dotyczących prawidłowości zatwierdzonego projektu budowlanego oraz zakwestionował zgodność inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego budowa kanalizacji i przyłącza wodociągowego jest nielegalna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej P.p.s.a.. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w przepisie art. 145 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest okoliczność, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Aby móc ocenić prawidłowość czynności podjętych przez organy w postępowaniu nadzwyczajnym oraz argumentacje stojącą za podjętymi rozstrzygnięciami omówić należy wpierw kolejne czynności, jakie podejmowane są w prawidłowo prowadzonym postępowaniu z wniosku o wznowienie. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że J. W. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty . z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej P. W. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym oraz wewnętrzną instalacją elektryczną w miejscowości U. na działce nr [...]. Aby zatem ustalić czy wniosek skarżącego, będącego właścicielem sąsiedniej nieruchomości, o wznowienie postępowania z uwagi na brak jego udziału w postępowaniu jest zasadny organ I instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej powyżej opisaną decyzją ostateczną. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu pierwszą czynnością jaką organ powinien podjąć jest ustalenie, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa. Ten etap postępowania ma doniosłe znaczenie, gdyż jego wynik determinuje późniejsze kroki podejmowane przez orzekający organ administracji – dlatego konieczne jest poddanie dogłębnej analizie zasadności przywołanej przesłanki wznowieniowej. Uznanie, że wniosek o wznowienie jest bezzasadny powoduje, że brak jest możliwości ponownego merytorycznego orzekania w sprawie, zaś uznanie że przesłanka wznowieniowa istotnie wystąpiła otwiera drogę do merytorycznych ocen sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie w sytuacji, gdy organ uznał, że podmiotowi, który zainicjował postępowanie, nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, organ nie miał uprawnień do ponownego orzekania w tej sprawie, a więc nie mógł badać prawidłowości postępowania i weryfikować oceny projektu budowlanego dokonanej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Organ może w takiej sytuacji jedynie w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., czyli z powodu braku przesłanki wznowieniowej. Jedynie uznanie, że wniosek o wznowienie jest zasadny, czyli w tej konkretnej sprawie – uznanie, że J. W. przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę otwierałoby drogę do ponownego rozstrzygania co do istoty sprawy. Tymczasem organy orzekające w obu instancjach zgodnie uznały, że J. W. nie może zostać uznany za stronę postępowania, gdyż należące do niego działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji. W konsekwencji zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż organ odwoławczy z jednej strony podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżący zasadnie nie został uznany za stronę postępowania, a z drugiej uznał, że decyzja pierwszoinstancyjna powinna być uchylona z powodu braku dogłębnej analizy zatwierdzonego projektu budowlanego. W świetle powyżej poczynionych uwag decyzja organu odwoławczego nie może zostać uznana za zgodną z prawem. Do momentu, gdy organy nie uznają, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa nie mają uprawnienia do ponownego rozpatrywania i rozstrzygania sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Jest to sprzeczne także z zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Tymczasem organ odwoławczy przeprowadził ocenę merytoryczną sprawy, która zakończyła się już decyzją ostateczną, a jak sam twierdzi nie ma przesłanki do wznowienia postępowania. Jest to nielogiczne i niekonsekwentne, gdyż organ działa tak jakby sprawa do tej pory nie została merytorycznie rozstrzygnięta, co nie jest prawdą. Ponadto zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w sytuacji nieuznania skarżącego za stronę i braku po stronie obu organów w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości brak jest podstaw do zagłębiania się w zatwierdzony projekt budowlany, zaś argumenty i dowody przedstawione przez skarżącego nie mogą podważać legalności decyzji ostatecznej, co do której nie zostało skutecznie wszczęte postępowanie nadzwyczajne pozwalające na badanie jej merytorycznej prawidłowości. Mając na uwadze powyższe, decyzja organu II instancji podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy uiszczony przez skarżącego w kwocie 200 zł rozstrzygnięto po myśli art. 200 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien zbadać, czy skarżącemu w postępowaniu, o którego wznowienie zabiega,ł przysługiwał status strony. Dopiero prawidłowe ustalenie, że w sprawie istnieje przesłanka wznowieniowa w postaci braku udziału strony w kwestionowanym postępowaniu daje możliwość ponownego merytorycznego rozpoznanie sprawy. W obecnej sytuacji zauważone przez Wojewodę niespójności w rysunkach dachu, przekroju i elewacji, a także wątpliwości co do poziomu posadowienia sąsiadujących budynków nie mogą być przedmiotem rozważań tego organu przed jednoznacznym przesądzeniem, że skarżący powinien być strona postępowania sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia P. W. oraz A. W. pozwolenia na budowę.