II GSK 889/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1702/10 w sprawie ze skargi M. S. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od M. S. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1702/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. (dalej: skarżący) na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, z następującym uzasadnieniem. W dniu [...] listopada 2009 r. skarżący złożył w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. wniosek o dofinansowanie w ramach środka 2.2. Działania wodno-środowiskowe Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków wniosku poprzez poprawne jego wypełnienie oraz dostarczenie załączników do umowy dzierżawy nieruchomości rolnej z dnia [...] maja 2001 r. i prawomocnego pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 1989 r. W dniu [...] grudnia 2009 r. M. S. złożył brakujące załączniki do umowy dzierżawy oraz poprawnie wypełniony wniosek, a także potwierdzone za zgodność z oryginałem przez pracownika ARiMR pozwolenie wodnoprawne. Załączył także potwierdzenie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] listopada 2009 r. W dniu [...] stycznia 2010 r. wnioskodawca został ponownie wezwany do nadesłania pozwolenia wodnoprawnego opatrzonego klauzulą prawomocności a także potwierdzenia przez Starostwo Powiatowe w T. – w związku z wszczętym postępowaniem administracyjnym w sprawie udzielenia nowego pozwolenia wodnoprawnego – że wnioskodawca prowadzi gospodarkę rybacką zgodnie z decyzją o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 1989 r. W wykonaniu wezwania skarżący złożył pismo Starostwa Powiatowego w T. z dnia [...] stycznia 2010 r. potwierdzające, że prowadzi gospodarkę rybacką zgodnie z warunkami określonymi w wydanej przez Urząd Wojewódzki w T. decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. P. Oddział Regionalny ARiMR poinformował wnioskodawcę o odmowie przyznania pomocy finansowej. Organ wyjaśnił, iż zainteresowany, pomimo wezwania, nie nadesłał decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 1989 r., opatrzonej klauzulą prawomocności. W piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Wyjaśniono, że zgodnie ust. 2 pkt 7 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 – Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 147, poz. 1193; dalej: rozporządzenie) określającego listę załączników, które należy dołączyć do wniosku o dofinansowanie, wnioskodawca powinien przedłożyć aktualne pozwolenie wodnoprawne, o którym mowa w przepisach prawa wodnego lub potwierdzenie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Według organu pismo Starostwa Powiatowego w T. z dnia [...] stycznia 2010 r. nie jest potwierdzeniem prawomocności ww. decyzji wodnoprawnej. Organ stwierdził, że skarżący nie spełnił wymogów określonych w powołanym rozporządzeniu, ponieważ pozwolenie wodnoprawne załączone do wniosku z [...] grudnia 2009 r. nie posiada klauzuli prawomocności, a potwierdzenie złożenia wniosku o udzielenie nowego pozwolenia nie jest aktualne na dzień rozpoczęcia wypełniania zobowiązań. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem EFR), zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie przyznawania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie organ, przed którym toczy się postępowanie, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu przedstawione przez wnioskodawcę zaświadczenie Starostwa Powiatowego w T. z dnia [...] stycznia 2010 r. – stwierdzające, iż Gospodarstwo Rybackie "G." w B., którego dzierżawcą jest skarżący, realizuje zadania zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 1989 r., pochodzi od organu właściwego w sprawach pozwoleń na piętrzenie i pobór wód powierzchniowych na obszarze powiatu, w którym zlokalizowane są stawy hodowlane objęte przedmiotowym wnioskiem o dofinansowanie i wynika z niego, że do wniosku dołączono aktualne pozwolenie wodnoprawne. Mając na uwadze przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ARiMR nie rozpoznał sprawy w kontekście całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżony akt. Skargą kasacyjną Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem EFR, polegające na błędnej ocenie przez Sąd I instancji działań organu i w konsekwencji uznanie, że organ nie rozpoznał całego materiału dowodowego w sprawie. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania, jako że wyrok został oparty w całości na wskazanej podstawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 a rozporządzenia wynika, że na dzień rozpoczęcia realizacji operacji w ramach środka działania wodnośrodowiskowe wnioskodawca powinien posiadać aktualne pozwolenie wodnoprawne. We wniosku o dofinansowanie skarżący zadeklarował, że wymogi w ramach pakietów będzie realizował w latach 2009 – 2013, zatem powinien posiadać pozwolenie wodnoprawne aktualne na dzień 1 stycznia 2009 r. Przedstawiona decyzja z [...] grudnia 1989 r. udzielała pozwolenia dwóm podmiotom, a skarżący nie jest adresatem tej decyzji. Ustawa – Prawo wodne z dnia 24 października 1974 r. przewidywała możliwość wstąpienia w prawa i obowiązki określone w pozwoleniu wodnoprawnym, które uzyskał zakład, przez następców prawnych zakładu (art. 29). Podobna regulacja znalazł się w ustawie – Prawo wodne z dnia 31 grudnia 2001 r. Zgodnie z art. 134 tej ustawy następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. Przedłożona umowa dzierżawy wprawdzie wskazuje, że dzierżawca będzie mógł korzystać z wód dla celów rybackich zgodnie z zasadami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 1989 r. – nie określa jednak, które pozwolenie wodnoprawne chodzi. Nadto wola stron, co do następstwa prawnego jest bez znaczenia. Następstwo prawne wymaga wyraźnych podstaw prawych. W konsekwencji powyższego uznać należało, że skarżący nie przedstawił decyzji wodnoprawnej z poświadczeniem prawomocności. Żeby spełnić warunki wymagane rozporządzeniem powinien przedłożyć kopie wniosku o wydanie nowego pozwolenia złożone do właściwego organu przed datą rozpoczęcia realizacji operacji – a tego warunku skarżący również nie spełnił. W efekcie nie został spełniony warunek § 10 ust. 1 pkt 2 w związku z § 10 ust. 2 pkt 3a rozporządzenia oraz w związku z ust. 2 pkt 7 załącznika nr 2 do tego rozporządzenia. W tych okolicznościach wnoszący skargę kasacyjną przeczył, aby nie rozpoznano całego materiału dowodowego. Fakt, że zaświadczenia Starostwa Powiatowego w T. nie uznano za dowód istotny, nie wynika z jego nierozpoznania, lecz z tego, że zaświadczenie to nie dotyczy sytuacji prawnej skarżącego wynikającej z decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r. Zaświadczenie to mogłoby mieć znaczenie gdyby dotyczyło adresata pozwolenia wodnoprawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie. Podstawę skargi kasacyjnej – tj. naruszenie przez WSA art. 146 § 1 p.p.s.a. z w związku z art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem E.F.R. – uznać należy bowiem za usprawiedliwioną. Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Według zaś art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem EFR w postępowaniu w sprawie przyznawania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie organ, przed którym toczy się postępowanie, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako powód uchylenia kontrolowanego aktu wskazał jednoznacznie nierozpoznanie przez organ sprawy w kontekście całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego – z naruszeniem art. 14 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy – w szczególności w kontekście przedstawionego przez wnioskodawcę pisemnego zaświadczenia Starostwa Powiatowego w T. z dnia [...] stycznia 2010 r. o realizowaniu przez skarżącego zadań zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 1989 r. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie ma jednak podstaw by przyjąć, że pismo to organ pominął przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego. W informacji o odmowie przyznania pomocy finansowej ARiMR wskazała na brak klauzuli prawomocności na pozwoleniu wodnoprawnym. Ustosunkowując się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ wyjaśnił zaś, że powyższe zaświadczenie o prowadzeniu gospodarki rybackiej zgodnie z decyzją o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego nie jest potwierdzeniem prawomocności tej decyzji. Tak więc Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że znajdujące się w aktach sprawy pismo Starostwa Powiatowego w T. z dnia [...] stycznia 2010 r. nie zostało przy rozpoznaniu wniosku skarżącego rozpatrzone. Wadliwie postawiony organowi przez Sąd I instancji zarzut naruszenie art. 14 ustawy nie uzasadniał zatem uchylenia odmowy przyznania płatności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Z tych też względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na względzie, że przyczyną odmowy udzielania wnioskodawcy pomocy było – na co zresztą trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – niespełnienie wymogów określonych w § 9 i § 10 rozporządzenia, w szczególności brak klauzuli prawomocności na złożonym pozwoleniu wodnoprawnym jak i brak potwierdzenia złożenia wniosku o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego na dzień rozpoczęcia wypełniania zobowiązań zadeklarowanych we wniosku o dofinansowanie. Stosownie do powołanych przepisów pomoc przyznaje się posiadaczowi obiektów, określonych w § 9 rozporządzenia, który zobowiąże się do realizowania przez 5 lat określonych tym przepisem zobowiązań. Według regulacji zawartych w § 10 rozporządzenia pomoc tą przyznaje się m.in. przy stosowaniu zasad dobrej praktyki rybackiej (§ 10 ust. 1 pkt 2), przez którą z kolei rozumie się m.in. posiadanie aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w przepisach prawa wodnego (§ 10 ust. 2 pkt 3 a). Ponadto zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia – stanowiącym jego integralną część – do wniosku o dofinansowanie w przypadku środka działania wodnośrodowiskowe dołączyć należy aktualne pozwolenie wodnoprawne, o którym mowa w przepisach prawa wodnego, lub potwierdzenie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego (v. załącznik nr 2, pkt 2 ppkt 7). W tym stanie rzeczy nie powinno zatem budzić wątpliwości, że istota problemu dotyczy w pierwszym rzędzie tego jak należy rozumieć określony powyższymi przepisami wymóg "posiadania aktualnego pozwolenia wodnoprawnego", jakim dokumentem spełnienie tego wymogu może być wykazane oraz jaki dokument stanowi "potwierdzenie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego". Bezsprzecznie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonał wykładni tych przepisów, regulujących warunki, spełnienie których jest konieczne do przyznania pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym nie może więc merytorycznie wypowiedzieć się w tych kwestiach – uchybiałoby to zasadzie dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych wszystkich względów – na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji wyroku.