II SA/Wr 221/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ryszard Pęk Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi W F na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu do budowy dwóch wiat garażowych I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania W F – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W z dnia [...] r., nr [...], wnoszącą sprzeciw do budowy dwóch wiat garażowych przy al. T B - Ż we W. Decyzja ta podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W F działając jako inwestor zastępczy, zgłosił Prezydentowi W zamiar budowy dwóch wiat garażowych - każda o powierzchni nie przekraczającej 25 m2 – na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], położonej przy al. T B - Ż we W. Prezydent W decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wniósł sprzeciw do zgłoszonego zamiaru budowy wskazując, że działka na której ma być realizowana inwestycja znajduje się na terenie ujętym w wojewódzkiej ewidencji zabytków a sam budynek znajdujący się na działce nr [...] wymieniony został w gminnej ewidencji zabytków z terenu Miasta W. Z tego względu organ uznał, że konieczne jest wniesienie sprzeciwu, gdyż w stosunku do obiektów objętych ochroną konserwatorską obowiązany jest uzgodnić zakres i sposób prowadzenia prac z konserwatorem zabytków, lecz może to uczynić wyłącznie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę a nie w trybie zgłoszenia, co wynika z art. 39 ust i 3 ww. ustawy. Takie stanowisko oprotestował wnioskodawca składając odwołanie od decyzji, w którym dowodził, że organ nie uzasadnił należycie podstaw zgłoszenia sprzeciwu. Odwołujący się stwierdził, że sam fakt, iż nieruchomość znajduje się w "gminnym i wojewódzkim wykazie zabytków" nie upoważnia organu do wniesienia sprzeciwu. Przepis art. 39 ustawy – Prawo budowlane, który przywoływany jest w uzasadnieniu decyzji, dotyczy pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia, nie może więc stanowić podstawy wniesienia sprzeciwu. Również art. 30 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy nie stanowi, - zdaniem strony - takiej podstawy, gdyż dla przedmiotowego obszaru nie uchwalono planu miejscowego a żadnych innych naruszeń przepisów organ nie podaje. Odwołujący się podkreślił również, że przedstawił przygotowane przez projektanta propozycje zamierzonych wiat do zaopiniowania wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków i uzyskał pozytywną opinię tego organu. O tym fakcie organ był zawiadomiony. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 136 k.p.a. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia zgłoszenia o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy wydaną w związku z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor nie przedstawił w zakreślonym terminie 14 dni żądanej decyzji. W piśmie procesowym poddał jednakże w wątpliwość zasadność żądania organu, domagając się w oparciu o art. 9 k.p.a. wyjaśnienia, między innymi, na jakiej podstawie uznano, że wiaty zalicza się do kategorii obiektów budowlanych o których stanowi art. 59 ust. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, czy w wyniku postawienia wiat dojdzie do zmiany zagospodarowania terenu, skoro mają one stanąć na miejscu wyznaczonym jako już istniejące miejsca postojowe dla samochodów. Wojewoda Dolnośląski nie uwzględnił odwołania i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że wniesienie sprzeciwu w niniejszej sprawie było zgodne z prawem lecz z innych przyczyn niż wskazał to organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego decyzja pierwszoinstancyjna odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia. Wojewoda stwierdził, że zgłoszenie robót budowlanych prowadzonych w stosunku do obiektów lub terenów ujętych w gminnej ewidencji zabytków nie rodzi konieczności uzgodnienia zamierzenia z konserwatorem zabytków, a tym samym nie determinuje sprzeciwu – chyba, że organ nałoży obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust.7 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane uznając, że realizacja przedmiotowego zgłoszenia może mieć wpływ na stan zachowania zabytku. Niemniej jednak Wojewoda przychylił się do stanowiska, że podstawą wniesienia sprzeciwu mógł być przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Celem tego przepisu jest bowiem niedopuszczenie do realizacji inwestycji z pogwałceniem ustaleń planu miejscowego lub innych przepisów. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl ust. 2, przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem, tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W ocenie Wojewody, prawidłowa interpretacja art. 59 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, uzasadnia przyjęcie stanowiska, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest dla robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu, nawet wówczas, gdy nie wymagają one pozwolenia czy zgłoszenia a wyjątek stanowi tylko tymczasowe zagospodarowanie terenu. W konsekwencji budowa przedmiotowych wiat garażowych wymaga ustalenia warunków zagospodarowania terenu, gdyż zmienia w sposób oczywisty zagospodarowanie działki, przez wykonanie nowych obiektów budowanych. W związku z powyższym, skoro inwestor nie przedstawił decyzji o warunkach zabudowy, wniesiony sprzeciw odpowiada prawu. Wobec nieuzupełnienia przez inwestora braku w tym zakresie Wojewoda uznał, że zgłoszenie jest niekompletne i narusza art. 30 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W skardze na powyższą decyzję W F zarzucił jej naruszenie: - art. 8 k.p.a. przez utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji tylko dlatego, że jest "odmowna", pomimo jej wadliwego uzasadnienia i zupełnie innych przyczyn przyjętych przez Wojewodę jako postawę do wniesienia sprzeciwu; - art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy należycie. Z tego względu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że jeżeli – jak stwierdził sam organ odwoławczy – uzasadnienie decyzji pierwszej instancji jest wadliwie, to nie można przyjąć, że cała decyzja odpowiada prawu. Uzasadnienie jest integralną częścią decyzji. Zdaniem skarżącego organ II instancji "wybiela" organ pierwszej instancji w sytuacji popełnienia rażącej pomyłki, co w praktyce będzie prowadzić do wydawania pochopnych i nieuzasadnionych decyzji, zamiast wnikliwego rozpatrzenia sprawy. W odniesieniu do decyzji organu odwoławczego, skarżący podniósł, że całe uzasadnienie faktyczne i prawne mieści się w jednym zdaniu wskazującym na wymóg uzyskania dla budowy wiat decyzji o warunkach zabudowy. Taka argumentacja nie spełnia wymogów uzasadnienia z art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do podnoszonych przez niego argumentów mających wykazać, że przedmiotowe zamierzenie może nie wymagać ustalenia warunków zabudowy, gdyż nie wszystkie roboty budowlane mogą prowadzić do zmiany zagospodarowania terenu. Wskazywał bowiem, że skoro wiaty garażowe w przepisach budowlanych określane są jako zadaszone miejsca postojowe i mają powstać na istniejących miejscach postojowych, to czy w takiej sytuacji dochodzi do zmiany zagospodarowania terenu. Skoro organ II instancji uważa, że tak, to powinien to udowodnić na gruncie obowiązujących przepisów. W ocenie autora skargi ciężar udowodnienia tej okoliczności spoczywa na organie. Zdaniem strony Wojewoda doprowadził do sytuacji w której wydana przez niego decyzja jest niejednoznaczna. Z jednej strony uznał, że organ pierwszej instancji miał pewną rację, sprzeciwiając się zamierzeniu budowlanemu ze względu na konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, z drugiej strony sam stwierdził, że wystarczy tylko decyzja o warunkach zabudowy, gdyż roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. Zdaniem strony w takiej sytuacji, w obrocie funkcjonują faktycznie dwie decyzje w tej samej sprawie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje więc przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm – zwanej w dalszej części u.p.p.s.a). Zaznaczyć również wypada, że kontroli Sądu w pierwszej kolejności poddana została prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów procesowych. To te przepisy rzutują bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji zgodne były co do tego, że należy wnieść sprzeciw do zgłoszonego przez stronę skarżącą zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie dwóch wiat garażowych. Podstawę dla podjęcia stosownego rozstrzygnięcia stwarzał zatem przepis art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn.zm.), który w poszczególnych normach wymienia odrębne podstawy wniesienia sprzeciwu. Wyróżnić przy tym należy sprzeciw wniesiony ze względów formalnych (art. 30 ust. 2) oraz sprzeciw z przyczyn merytorycznych (art. 30 ust. 6). Lektura obu zaskarżonych aktów wskazuje, że każdy z orzekających organów przedstawił inną argumentację dla wniesionego sprzeciwu. I tak, organ pierwszej instancji uznał, że podstawę wniesienia sprzeciwu stanowi przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, ze względu na konieczność uzgodnienia zakresu i sposobu prowadzenia prac z konserwatorem zabytków, co może nastąpić tylko w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stanowiska tego nie podzielił, uznając jednakże, że przywołany przepis stanowi podstawę wniesienia sprzeciwu z innych względów. W ocenie Wojewody dla skutecznego zgłoszenia planowanych robót budowlanych skarżący powinien legitymować się decyzją o warunkach zabudowy. Zdaniem tego organu budowa przedmiotowych wiat garażowych wymaga ustalenia warunków zabudowy, gdyż zmienia w sposób oczywisty zagospodarowanie działki, przez wykonanie nowych obiektów budowlanych. W konsekwencji organ stwierdził, że skoro decyzja o warunkach zabudowy, po wezwaniu organu odwoławczego, nie została przez inwestora przedłożona, to kontrolowane zgłoszenie naruszało również art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do przedstawionego wyżej stanowiska stwierdzić należy, że nałożenie na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w przypadku braków o charakterze materialnym powinno być dokonane na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowanego. W myśl przywołanego przepisu, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenia o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Przepis ten stosowany jest przez organ pierwszej instancji przed wniesieniem sprzeciwu a z jego zastosowaniem wiążą się istotne konsekwencje dotyczące terminu wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 5), gdyż wydanie przedmiotowego postanowienia, powoduje przedłużenie tego terminu. W przypadku nieuzpełnienia zgłoszenia ww. przepis stanowi podstawę wniesienia sprzeciwu z przyczyn formalnych, gdyż zgłoszenie dotknięte brakami w zakresie dokumentów w nim określonych, uniemożliwia organowi ocenę zgodności z prawem planowanych robót budowlanych. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie wzywał inwestora do uzupełnienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, uznając zgłoszenie za kompletne. Czynności w tym zakresie wykonał Wojewoda. Zdaniem Sądu trzeba jednakże mieć również na uwadze, że obowiązek uzupełnienia zgłoszenia musi wynikać nie tylko z uzasadnionej potrzeby ale także z obowiązujących przepisów prawa. Organ administracji powinien zatem wskazać podstawę prawną, która pozwoliła mu na nałożenie obowiązku uzupełniania zgłoszenia i uzasadnić swoje stanowisko w tym względzie. W niniejszej sprawie Wojewoda takiego przepisu nie wskazał. Przepis art. 30 ust. 2, nie mógł stanowić podstawy do nałożenia na stronę obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o decyzję ustalającą warunki zabudowy - ze skutkami tak daleko idącymi jak wniesienie sprzeciwu – gdyż nie przewiduje on załączenia do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy (por. WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 23 września 2008 r. II SA/Ol 457/08 (LEX nr 522642). Tym samym nie można stronie zarzucać naruszenia art. 30 ust. 2 ww. ustawy. Argumentując konieczność przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy Wojewoda wskazał na przepis art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzestając na stwierdzeniu, że zgłoszone roboty budowlane wymagają warunków zabudowy, gdyż powodują zmianę zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie rozważył jednak i nie wykazał w wystarczający sposób, czy w okolicznościach faktycznych mających miejsce w niniejszej sprawie, spełnione zostały wszystkie warunki z art. 59 ust. 1 i 2 ww. ustawy rodzące skutek w postaci obowiązku uzyskania dla przedmiotowych robót budowanych decyzji o warunkach zabudowy. Aprobując wykładnię tych przepisów prezentowaną przez organ II instancji - mającą wsparcie w orzecznictwie sądowym - stwierdzić trzeba, że podstawowym kryterium uprawniającym do stwierdzenia, że planowane zamierzenie w postaci budowy dwóch wiat garażowych wymaga decyzji o warunkach zabudowy, jest zaistnienie zmiany zagospodarowania terenu, wywołanej przedmiotową inwestycją. Wojewoda nie wykazał jednak w niniejszej sprawie, że kryterium to zostało spełnione. Samo lakoniczne stwierdzenie, że wykonanie dwóch wiat w sposób oczywisty zmienia warunki zagospodarowania terenu (poprzez wykonanie obiektów budowanych), bez szczegółowego odniesienia się do stanu faktycznego sprawy oraz do argumentacji skarżącego, nie może być uznane za wystarczające w tym względzie. Organ nie przeprowadził żadnych rozważań pozwalających na ustalenie, czy wybudowanie przedmiotowych wiat o podanych gabarytach i w istniejącym otoczeniu, istotnie spowoduje zmianę zagospodarowania terenu, w tym, czy spowoduje zakłócenie normalnego dotychczasowego przeznaczenie terenu i sposobu korzystania z niego. Nie bez znaczenia pozostaje przedstawiona na etapie postępowania odwoławczego argumentacja skarżącego, poddająca w wątpliwość zmianę warunków zagospodarowania, również z tego względu, że wiaty planowane są w miejscach dotychczas wykorzystywanych na miejsca postojowe samochodów. Argumentacja ta została przez organ zupełnie pominięta. Tymczasem zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem niedookreślonym w obowiązującym porządku prawnym. W takiej sytuacji ocena pozwalająca jednoznacznie rozstrzygnąć, czy w określonym stanie faktycznym doszło do zmiany zagospodarowania terenu, wymaga od organu szczegółowego uzasadnienia dlaczego uznał, że do takiej zmiany doszło oraz rozważanie wszelkich argumentów dowodzących tezy przeciwnej przedstawionej przez stronę. Jak zauważa się orzecznictwie niejednokrotnie ocena tej kwestii wymagać będzie również oceny konkretnych okoliczności przez osobę fachowo do tego przygotowaną (posiadają wiedzę urbanistyczno – architektoniczną). W konsekwencji, jeżeli zdaniem Wojewody, planowane zamierzenie wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, to okoliczność ta powinna być w decyzji wnoszącej sprzeciw szczegółowo uzasadniona, również z odniesieniem do argumentów przedstawionych przez odwołującego się. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy nie prowadził żadnej analizy w powyższym zakresie, pomijając przedstawione wyżej okoliczności. Świadczy to o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 i art. 8 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co nakłada na organ odwoławczy obowiązek stosowania ww. norm w pełnym zakresie. Naruszenie zasad wynikających z przywołanych przepisów prowadzić musi do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c u.p.p.s.a. Niezależnie od powyższego ze względu na zarzut skargi wskazującej, że ze względu na odmienną argumentację uzasadniającą wniesienie sprzeciwu przyjętą przez organ II instancji, w obrocie prawnym funkcjonują w istocie dwie decyzje administracyjne, wyjaśnić należy, że właśnie dwuinstancyjność postępowania administracyjnego pozwala organowi odwoławczemu – a wręcz go zobowiązuje – do poprawy, uzupełnienia, wyjaśnienia i ustalenia, tego, czego nie zrobił bądź zrobił źle organ I instancji, - przy czym nie zawsze istniej konieczność stosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego lub reformacyjnego. Organ odwoławczy może bowiem korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, bądź powodujące inne nieprawidłowości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1552/04, LEX nr 186587) - w tym również wady uzasadnienia. Nie oznacza to jednak, że przy odmiennej argumentacji organu odwoławczego w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje w tej samej sprawie. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku stosowania przez Sąd przy orzeczeniach uwzględniających skargi przepisu art. 152, natomiast orzeczenie o kosztach znajduje swoje wsparcie w art. 200 tego aktu.