II OSK 537/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Op 271/12 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. II OSK 537 / 13 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Gminy O. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zawiadomieniem z dnia 30 lipca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim wszczął postępowanie w sprawie samowolnego wybudowania obiektu budowanego przeznaczonego na świetlicę wiejską w K. (dz. nr [...] obręb K.). W dniu 2 sierpnia zostały przeprowadzane oględziny obiektu, a pismem z dnia 30 sierpnia 2010 r. zawiadomiono inwestora o skompletowaniu materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z nim i przedłożenia nowych dowodów w terminie 7 dni. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał Gminie O. wstrzymanie prowadzenia dalszych robót związanych z budową świetlicy wiejskiej i przedłożenie w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. stosownych zaświadczeń i dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Ponadto organ nałożył obowiązek skutecznego zabezpieczenia budowy oraz poinformowano inwestora, że po wykonaniu ww. obowiązku przez stronę nałożona zostanie na nią opłata legalizacyjna. Na wnioski Gminy O. o przedłużenie zakreślonego terminu do złożenia żądanej dokumentacji, postanowieniami z dnia [...] stycznia 2011 r. i z dnia [...] maja 2011 r., termin był przedłużany odpowiednio do dnia [...] kwietnia 2011 r. i [...] września 2011 r. W dniu 10 listopada 2011 r. organ wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień oraz poinformował go, że wyznaczony termin upłynął i nie będzie już przedłużany. W dniu 29 listopada 2011 r. pełnomocnik Gminy wyjaśnił, że Gmina "jest gotowa do wykonania rozbiórki świetlicy wiejskiej w K.". Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał Gminie O. jako inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - świetlicy wiejskiej w K. Jak wskazał organ, przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji w wyznaczonym terminie, co uzasadniało nakazanie jego rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła, Gmina O., zarzucając jej naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nie zawiadomienie jej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz podjęcia dodatkowych czynności procesowych. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że nie wykonanie przez inwestora nałożonego obowiązku przedłożenia dokumentacji uniemożliwiło legalizację samowoli budowlanej i czyniło koniecznym orzeczenie o jej rozbiórce. Nadto, organ II instancji stwierdził, że strona była informowana o czynnościach dowodowych i uczestniczyła w nich poprzez swoich pełnomocników, składała wyjaśnienia, zapoznawała się z aktami postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina O., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i zarzucając im naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nie zapewnienie skarżącej udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające za prawidłowe. Zdaniem Sądu należycie ustalono w sprawie stan faktyczny, a następnie na podstawie poczynionych ustaleń dokonano prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu jako obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego), którego budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Dokumenty wskazane w skardze, takie jak: ogłoszenie o przetargu, specyfikacja istotnych warunków zamówienia publicznego na zakup kontenera biurowo- socjalnego z przeznaczeniem na świetlicę wraz z załącznikami w tym opisem technicznym zestawu kontenerowo- segmentowego, umowa o sprzedaż, dostarczenie i montaż oraz faktura wykonawcy, nie mogły mieć wpływu na kwalifikację tego obiektu. Stan faktyczny został ukształtowany w wyniku wykonania dodatkowych prac, związanych z posadowieniem kontenerów i trwałym ich związaniem z gruntem, a także wykonaniem przyłączy i wyposażeniem ich w urządzenia umożliwiające ich użytkowanie. Roboty te ostatecznie doprowadziły do wykonania obiektu budowlanego określonego w art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji uznał, iż zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. nie zasługuje on na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie wskazała, jakiej konkretnie czynności nie mogła dokonać ani, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć takie naruszenie. Wprawdzie Sąd zgodził się ze skarżącą, że brak informacji o zakończeniu postępowania przed organem I instancji godził w zasadę z art. 10 § 1 K.p.a. i art. 9 K.p.a., to jednak prawidłowo organ odwoławczy przyjął, iż nie miało to wpływu na wynik sprawy i nie stanowiło naruszenia dającego podstawę do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd podkreślił też, iż przed wydaniem postanowienia z dnia [...] października 2010 r. skarżąca była informowana o skompletowaniu dokumentów i możliwości składania nowych dowodów, a przed wydaniem decyzji przez organ I instancji została wezwana do złożenia wyjaśnień. W tych okolicznościach nie można uznać, że w toku postępowania strona została pozbawiona prawa do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zgłoszenia dodatkowych środków dowodowych. Zgłoszony zaś przez skarżącą dowód z dokumentów, związanych z zakupem i dotyczących przedmiotu samej tylko transakcji, nie mógł przesądzać o dalszym sposobie wykorzystania kontenerów przez właściciela. Tym samym nie mógł mieć jakiegokolwiek wpływu na zmianę kwalifikacji przedmiotu postępowania. Skoro w postępowaniu przed organem I instancji skarżąca była informowana o wszczęciu postępowania, terminie przeprowadzenia oględzin, skompletowaniu dokumentów i możliwości przedłożenia nowych dowodów oraz była wzywana do złożenia wyjaśnień, natomiast w postępowaniu odwoławczym organ nie podejmował czynności wyjaśniających, to automatycznie nie można uznać, że doszło do istotnego naruszenia zasady czynnego udziału strony. Sąd nie dopatrzył się również, aby w postępowaniu doszło do naruszenia innych przepisów postępowania. Odnośnie prowadzonej procedury legalizacyjnej Sąd wskazał na brak podstaw do orzeczenia w sprawie o wstrzymaniu prowadzenia dalszych robót, co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Dalej Sąd wskazał, iż pomimo dwukrotnego przedłużania terminu, skarżąca nie wykonała w zakreślonym terminie obowiązku, w związku z czym prawidłowo orzeczono nakaz rozbiórki (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina O., zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez przyjęcie, że organ administracji publicznej w toku postępowania może według swego uznania pominąć bezwzględnie obowiązujący przepis, a w szczególności art. 10 § 1 K.p.a. i w ten sposób przed wydaniem decyzji uniemożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. W uzasadnieniu kasacji skarżąca podkreślił, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowania jest pouczenie strony o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Organ ma także obowiązek wstrzymać się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną kasację w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanym norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone Sądowi pierwszej instancji. Z tych przyczyn zamieszczenie w kasacji zwrotu "w szczególności" poprzedzającego wymienienie jej podstaw, które mogłoby sugerować, iż poza wymienionym przepisem istnieją inne naruszenia norm prawnych, należało uznać za bezskuteczne. Przedstawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. był nieskuteczny. Podkreślić trzeba, iż nie budziło wątpliwości Sądu to, że w toku postępowania administracyjnego doszło do uchybienia przez organy administracyjne tej normie, jednak nie zostało wykazane, aby uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a co stanowiłoby podstawę uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Jak wynika z akt sprawy, skarżąca mogła aktywnie, co też czyniła realizować swoje prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Tej oceny nie zdołano również podważyć w rozpoznawanej kasacji, ograniczając się w jej uzasadnieniu jedynie do niezasadnej polemiki ze stanowiskiem przyjętym przez Sąd, bez podania przy tym jakichkolwiek konkretnych okoliczności sprawy, które przemawiałyby za przyjęciem odmiennej oceny odnośnie kwalifikowanego związku pomiędzy stwierdzonym uchybieniem a wynikiem sprawy. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.