I SA/Wa 635/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J.C. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1960 r., nr [...] odmawiającego byłym właścicielom nieruchomości [...] przyznania prawa własności czasowej. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: J.C. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanego wyżej orzeczenia administracyjnego z dnia [...] czerwca 1960 r. odmawiającego byłym właścicielom nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...] przyznania prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie powyższego wniosku, zobowiązując jednocześnie wnioskodawcę do wykazania spadkobierców S. i R.B., J.B., M.B., S.O., W.P., E.N., F.G., H. i J.S. oraz B.K. poprzez dołączenia postanowień sądu o nabyciu spadku po w/w osobach. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem złożył pełnomocnik J.C. adw. W.M.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając ponownie sprawę wskazało, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza z urzędu postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ podkreślił, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu jego stronom. Zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i judykatury, stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej są przede wszystkim osoby, którym organ wydający decyzję podlegającą kontroli przyznał przymiot strony postępowania. W ocenie Kolegium, nawet przyznając rację pełnomocnikowi wnioskodawcy w zakresie braku legitymacji po stronie zbywców udziałów we współwłasności spornej nieruchomości, organ prowadzący postępowanie nadzorcze nie może nie zaliczyć tych osób do kręgu stron postępowania, w sytuacji, w której organ wydający decyzję podlegającą kontroli skierował ją do tych osób. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji będzie bowiem dotyczyło interesu prawnego tych osób, bądź ich spadkobierców, albowiem kwestia słuszności skierowania kontrolowanej decyzji do tych podmiotów będzie również przedmiotem rozważań organu prowadzącego postępowanie nadzorcze. Organ nie może zatem pominąć tej okoliczności, poprzez niepoinformowanie tych osób, bądź ich spadkobierców, o tym, że toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, która była do nich skierowana. Organ zaznaczył jednocześnie, że kwestia ustalenia spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej oraz że w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość wykazania tej okoliczności również poprzez uzyskanie aktu poświadczenia dziedziczenia u notariusza. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J.C., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 10 § 1 kpa w związku z art. 32 kpa oraz art. 40 § 1 i 2 kpa, poprzez niezapewnienie przez organ administracyjny czynnego udziału w postępowaniu pełnomocnikowi strony wskutek pominięcia przy pierwotnym rozpoznaniu sprawy twierdzeń zawartych w piśmie pełnomocnika wnioskodawcy z dnia 22 czerwca 2011 r. oraz wskutek pominięcia pełnomocnika przy doręczaniu wydanego przez organ postanowienia, 2. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez nieprawidłową interpretację i nieuzasadnione zastosowanie, w wyniku uznania, że przepis ten stanowi podstawę do zawieszenia postępowania w świetle – dowolnie przyjętej – konieczności ustalenia następców prawnych wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, w sytuacji, gdy ewentualna konieczność wskazania następców prawnych nie mieści się w pojęciu "zagadnienia wstępnego" określonego w tym przepisie, 3. art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa poprzez nienależyte zbadanie materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w konsekwencji dowolne uznanie, że uczestnicy postępowania przed Prezydium Rady Narodowej W. nie żyją, w sytuacji, gdy z zebranego materiału taka okoliczność nie wynika, 4. art. 28 kpa poprzez niewłaściwą interpretację prowadzącą do uznania, że legitymacja do wzięcia udziału w niniejszej sprawie przysługuje osobom, które nie mają interesu prawnego w postępowaniu, 5. art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa poprzez całkowite pominięcie zgłoszonego przez wnioskodawcę wniosku o zwrócenie się przez organ o wyznaczenie przedstawiciela dla nieobecnych stron w trybie art. 34 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Skarga, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne, zasługuje na uwzględnienie, zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. wydane bowiem zostały z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie miały miejsce - mające wpływ na wynik sprawy - uchybienia proceduralne. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W postępowaniu administracyjnym wydanie każdego prawidłowego rozstrzygnięcia powinno zatem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Organ administracji publicznej musi ponadto uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., powołując art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesiło z urzędu postępowanie administracyjne toczące się na skutek wniosku J.C. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1960 r., nr [...] odmawiającego byłym właścicielom nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...] przyznania prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Organ uznał bowiem, że w sprawie konieczne jest ustalenie – w oparciu o postanowienia sądów powszechnych lub stosowne akty poświadczenia dziedziczenia - następców prawnych S. i R.B., J.B., M.B., S.O., W.P., E.N., F.G., H. i J.S. oraz B.K., tj. byłych właścicieli ww. nieruchomości [...]. Zdaniem Sądu stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jest wadliwe. Organ nieprawidłowo uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania wszczętego na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] czerwca 1960 r. do czasu ustalenia spadkobierców byłych współwłaścicieli spornej nieruchomości. Zauważyć należy - jak słusznie podniesiono w złożonej skardze - że z analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, iż wszyscy dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości istotnie nie żyją. Organ administracji publicznej nie przeprowadził w powyższym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, ograniczając się do stwierdzenia, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące, iż J.C. jest następcą prawnym byłych właścicieli nieruchomości – J. i P.C. oraz że konieczne jest ustalenie spadkobierców pozostałych w/w/ osób. Zdaniem Sądu zawieszenie postępowania było przedwczesne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powinno bowiem w pierwszej kolejności bezspornie ustalić czy faktycznie wszyscy pozostali właściciele nieruchomości nie żyją. Dopiero zaś po stwierdzeniu w sposób niebudzący wątpliwości, że nastąpiła ich śmierć i nie zostali ustaleni ich spadkobiercy, organ mógłby zawiesić postępowanie i zobowiązać strony tego postępowania do podjęcia działań w celu ustalenia następców prawnych zmarłych. Zawieszenie postępowania bez wcześniejszego wyjaśnienia powyższych kwestii stanowi – w ocenie Sądu - naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, 80 kpa i art. 97 § 1 pkt 4 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie wniesionej skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe i w sposób jednoznaczny wyjaśni czy wszyscy współwłaściciele spornej nieruchomości istotnie nie żyją, a jeżeli tak, to czy ustaleni zostali ich spadkobiercy. Następnie w zależności od ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że są one nieuzasadnione. Co prawda z analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że w sprawie naruszony został przepis art. 10 § 1 kpa w związku z art. 40 § 2 kpa, bowiem postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. doręczone zostało osobiście skarżącemu J.C., w sytuacji, gdy ustanowił on pełnomocnika procesowego, składając do akt przy piśmie z dnia 22 czerwca 2011 r. stosowne pełnomocnictwo procesowe. Nie ulega zaś wątpliwości, że od daty zgłoszenia się pełnomocnika procesowego to pełnomocnik powinien być adresatem wszystkich pism procesowych kierowanych przez organ do strony postępowania. Zdaniem Sądu jednakże uchybienie powyższe nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia zwłaszcza, że rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uwzględniło powyższy fakt i odpis zaskarżonego postanowienia skierowało prawidłowo do pełnomocnika skarżącego. Zauważyć również trzeba, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie zawieszające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] czerwca 1960 r., a więc postanowienie o charakterze incydentalnym (wpadkowym). Kontrola Sądu sprowadzała się zatem do zbadania prawidłowości powyższego postanowienia. Na tym etapie postępowania ocenie Sądu nie podlegały więc podnoszone w skardze kwestie dotyczące m.in. ustalenia kręgu stron postępowania czy też interesu prawnego, odnoszące się w istocie do sprawy głównej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.