IV SA/Po 257/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lipca 2012 r. sprawy ze skargi B. O-K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarżącej B. O-K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zwraca Skarżącej B. O-K. nadpłacony wpis w kwocie 100 zł (sto złotych) Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt") – działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – po rozpoznaniu wniosku B. O-K. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wójta z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech elektrowni wiatrowych na działce nr [...] wraz z trasą przyłączenia linii energetycznej kablowej SN z ww. elektrowni przebiegającą przez tę działkę, oraz dojazdu do elektrowni wraz z placami montażowymi i manewrowymi (dalej: "decyzja środowiskowa"). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że ww. decyzję środowiskową wydał na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2010 r. Pismem z dnia 11 maja 2010 r. Wnioskodawczyni, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, zwróciła się o wznowienie postępowania twierdząc, że nie brała w nim udziału bez własnej winy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchyliło odmowną decyzję Wójta z dnia [...] czerwca 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dalej Wójt szczegółowo opisał kolejne czynności przeprowadzonego postępowania, w tym zeznania świadków wezwanych przez organ, wskazanych przez pełnomocnika Wnioskodawczyni oraz inwestora. Oceniając zebrany materiał dowodowy organ I instancji uznał, że kwestia zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie została należycie udokumentowana przez Wnioskodawczynię. W zażaleniu na opisane postanowienie, Wnioskodawczyni, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: 1) art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 03 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18; dalej: "ustawa zmieniająca k.p.a.") – poprzez rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania w formie postanowienia w sytuacji, gdy decyzja merytoryczna w sprawie, decyzja pierwotna o odmowie wznowienia oraz decyzja uchylająca tę ostatnią, wydane zostały przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej k.p.a., 2) art. 107 § 1 k.p.a. – poprzez błędne pouczenie odnośnie przysługującego stronie środka odwoławczego, 3) art. 148 § 2 k.p.a. – poprzez przyjęcie, że Wnioskodawczyni uchybiła miesięcznemu terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy organ nie udowodnił konkretnej daty, w której Skarżąca powzięła wiadomość o decyzji, innej niż data wskazana i udowodniona przez Skarżącą, a oparł rozstrzygnięcie wyłącznie na zeznaniach świadków wnioskowanych przez inwestora, dysponujących interesem prawnym w rozstrzygnięciu sprawy, a którzy również nie wskazali konkretnej daty, innej niż 26 kwietnia 2010 r., w której Wnioskodawczyni miałaby dowiedzieć się o decyzji środowiskowej, 4) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 46a ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.; dalej: "P.o.ś.") w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. – poprzez błędne uznanie, że uproszczony tryb doręczeń nie wymaga precyzyjnego określenia kręgu stron postępowania w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych, a fikcja prawna określona w art. 49 k.p.a. znajduje zastosowanie również do przesłanki rzeczywistej wiedzy o decyzji, wymaganej w art. 148 § 2 k.p.a., 5) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. – poprzez dowolną, jednoaspektową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie za końcowe wyników postępowania dowodowego odbiegających od wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego oraz nie tworzących spójnego toku zdarzeń, 6) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. – poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wnioskowanym przez stronę co do okoliczności istotnych na potrzeby postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, a w szczególności zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego wnioskowanego przez Skarżącą, jeżeli organ uznał za nieudowodnione powzięcie wiadomości w dniu 26 kwietnia 2010 r. oraz zaniechanie wysłuchania samej Skarżącej, w sytuacji gdy całe postępowanie dotyczyło stanu wiedzy jej samej – wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez wznowienie postępowania zgodnie z wnioskiem z dnia 11 maja 2010 r. Postanowieniem z dnia[...] listopada 2011 r., nr sprawy: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") – działając na podstawie art. 148, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutu niewłaściwej formy załatwienia sprawy (postanowieniem zamiast decyzją), SKO stwierdziło, że organ I instancji słusznie zastosował znowelizowane przepisy k.p.a., a nie te obowiązujące przed 11 kwietnia 2011 r. Z treści art. 3 ustawy zmieniającej k.p.a. wynika bowiem, że w sytuacji, gdy toczy się postępowanie wznowieniowe i do dnia 11 kwietnia 2011 r. nie wydano w pierwszej instancji decyzji w trybie art. 149 § 3 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, to organ musi wydać postanowienie. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, czym innym jest postępowanie wznowieniowe (kończące się decyzją lub postanowieniem), a czym innym postępowanie zakończone decyzją, której dotyczy wznowienie postępowania. W ocenie SKO zaskarżone postanowienie jest prawidłowe także co do meritum. Wójt przeprowadził całość postępowania dowodowego, z którego jednoznacznie wynika, że Skarżąca nie wykazała, iż o decyzji dowiedziała się we wskazywanej przez siebie dacie 26 kwietnia 2010 r., lecz wręcz przeciwnie – z zeznań świadków wynika, że o decyzji wiedziała wcześniej. Potwierdzają to również wnioski Skarżącej złożone do SKO w dniu 26 kwietnia 2010 r., z których wynika, że dysponowała ona już wtedy szczegółową wiedzą na temat decyzji środowiskowej i toczącego się postępowania, a wiedza ta nie była przekazana na przeprowadzonym w tym dniu zebraniu w [...]. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z akt sprawy wynika, że organ powiadomił społeczeństwo o toczącym się postępowaniu w formie obwieszczeń. Zdaniem SKO, wbrew twierdzeniom Skarżącej, takie obwieszczenia są prawnie wiążące, tzn. wywołują określone skutki prawne m.in. dotyczące domniemania doręczenia obwieszczonych postanowień i decyzji. Organ I instancji słusznie nie przesłuchał Wnioskodawczyni, gdyż jako strona w sprawie miała ona możliwość składania oświadczeń w formie pisemnej zarówno osobiście, jak i przez pełnomocnika. Wbrew zarzutom zażalenia, Skarżąca jasno sprecyzowała, kiedy powzięła wiadomość o wydanej decyzji. Zadaniem organu było zweryfikowanie tych twierdzeń. Wskutek prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego wykazano, że Skarżąca wiedziała o decyzji przed deklarowanym przez siebie dniem 26 kwietnia 2011 r. Skarżąca znajduje się kręgu osób, dla których istnieje prawne domniemanie doręczenia decyzji, wynikające z art. 46a ust. 5 P.o.ś. w zw. z art. 49 k.p.a. Tym samym to strona powinna wykazać, że o decyzji dowiedziała się nie w terminie wynikającym z art. 49 k.p.a., lecz w innym, na miesiąc przed terminem złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem SKO, skoro z przeprowadzonych dowodów wynika jasno, że Skarżąca wiedziała o decyzji środowiskowej przed podaną przez siebie datą 26 kwietnia 2010 r. oraz istnieje domniemanie doręczenia decyzji stronie w trybie art. 49 k.p.a., to należało uznać, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony po terminie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wnioskodawczyni, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyła opisane wyżej postanowienie SKO w całości i wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła zaniechanie uchylenia postanowienia Wójta, mimo że rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej – tj. naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy zmieniającej k.p.a. Nadto zarzuciła zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w tym zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego wnioskowanego przez Skarżącą oraz zaniechanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, zaniechanie kierowania się w ocenie dowodów wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego oraz zasadami logiki, a w rezultacie – poczynienie nietrafnych ustaleń w oparciu o już przeprowadzony materiał dowodowy, tj. naruszenie art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. Dalej Skarżąca podkreśliła, że naruszony również przez organy przepis art. 148 § 2 k.p.a. wiąże początek biegu terminu do wniesienia podania wyłącznie z faktycznym, rzeczywistym powzięciem wiadomości o decyzji (rzeczywista czynność intelektualna), a powyższe zostało udowodnione w oparciu o dokumenty prywatne i zeznania świadków, nawet przy zaniechaniu przeprowadzenia dalszych, wnioskowanych przez Skarżącą czynności dowodowych. Ponadto, w ocenie Skarżącej, organ odwoławczy, z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., uniemożliwił sądową kontrolę decyzji [powinno być: "postanowienia" – uw. Sądu], poprzez rażącą lakoniczność uzasadnienia i ograniczenie jego treści do rekapitulacji treści postanowienia organu I instancji, bez dokonania oceny zebranego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie może się ostać, aczkolwiek z powodów innych niż wskazane w skardze. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, które kończą postępowanie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika jednoznacznie i w sposób oczywisty, że na postanowienia Wójta zostało złożone zażalenie. Taka czynność procesowa strony, by wywołać skutek prawny, musi spełniać określone wymagania co do formy, treści, terminu i trybu jej dokonania. Elementy obligatoryjne każdego podania, w tym zażalenia (art. 63 § 1 k.p.a.), określone zostały w art. 63 § 2 i 3 k.p.a., i obejmują m.in.: wskazanie osoby, od której podanie pochodzi, jej adresu i żądania, a jeżeli podanie zostało wniesione pisemnie, powinno być podpisane przez wnoszącego. Podpisanie podania (zażalenia) ma umożliwić organowi kontrolę, czy pochodzi ono od wskazanej w nim strony – świadczy o tym, że to strona złożyła określonej treści oświadczenie woli o charakterze procesowym. Dlatego podpis należy traktować jako element konstytutywny podania (zażalenia). Odnośnie tej szczególnej postaci podania, jakim jest odwołanie od decyzji administracyjnej, utrwalił się w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę (stronę) wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W takiej sytuacji decyzja organu II instancji jest dotknięta wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z 23.09.2009 r., IV SA/Po 355/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA", i wskazane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stanowisko doktryny). Pogląd ten znajduje odpowiednie zastosowanie w przypadku drugiego ze zwyczajnych środków zaskarżenia – z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie – tj. zażalenia. Wobec powyższego należy stwierdzić, ze znajdujące się w aktach sprawy zażalenie nie zostało podpisane przez Wnioskodawczynię ani jej pełnomocnika. Pismo to zostało sporządzone w całości na komputerze i również komputerowo naniesiono pod tekstem pisma, pomiędzy dwoma ukośnikami, imię i nazwisko pełnomocnika strony, poprzedzone tytułem zawodowym: adwokat. Jest to zaledwie adnotacja, która nie indywidualizuje w dostatecznym stopniu osoby sporządzającej (podpisującej) pismo. Nie jest to podpis, o jakim mowa w art. 63 k.p.a., bowiem takiego "oznaczenia" pod oświadczeniem woli nie sposób zweryfikować. Nie ma również znaczenia to, że pierwsza strona zażalenia oraz koperta, w której zażalenie zostało nadesłane, opatrzone zostały firmą spółki, w której pełnomocnik strony wykonuje swój zawód. Dopiero złożenie własnoręcznego podpisu wskazuje jednoznacznie i wiarygodnie, że środek odwoławczy pochodzi od osoby określonej jako wnosząca ów środek. Wskazane uchybienie nie zostało dostrzeżone przez organy administracji orzekające w sprawie. Organ I instancji w swoim piśmie przewodnim skoncentrował się na merytorycznej polemice z zarzutami zażalenia. Organ II Instancji nie stwierdził zaś, że zażalenie zawiera braki, które uniemożliwiały nadanie jemu dalszego biegu (art. 64 § 2 k.p.a.). W aktach administracyjnych sprawy brak wezwania pełnomocnika Skarżącej do usunięcia braku w zażaleniu, poprzez jego prawidłowe podpisanie. Zamiast tego SKO rozpoznało zażalenie i merytorycznie skontrolowało postanowienie organu I instancji. W konsekwencji należy uznać, że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo, jako wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie ulega wątpliwości, że organ II instancji nie może działać z urzędu – charakter organu odwoławczego w danej sprawie uzyskuje on dopiero w wyniku prawidłowo wniesionego środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu I instancji. Brak podpisu pod zażaleniem skutkować musi podjęciem przez organ II instancji działań zmierzających do uzupełnienia braków formalnych, w celu umożliwienia nadania biegu sprawie. Po ewentualnym uzupełnieniu tego braku możliwym będzie merytoryczne zbadanie zażalenia przez organ II instancji. Zatem uprawomocnienie się niniejszego wyroku skutkować będzie tym, że SKO wezwie pełnomocnika Skarżącej do prawidłowego podpisania zażalenia. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Ustalenie, że kontrolowany akt został wydany bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), sprawia że nie ma potrzeby badania przez sąd, czy ponadto akt ten zawiera ewentualnie inne jeszcze uchybienia, gdyż już ta przyczyna prowadzi do jego nieważności (por. wyrok WSA w Warszawie z 04.02.2004 r., I SA 1521/02, CBOSA). Stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu czyni w szczególności zbędną merytoryczną ocenę zarzutów zawartych w skardze, co wynika z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (por. J. P. Tarno, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2008, uw. 12 do art. 145). Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącą adwokata ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) w wysokości 240 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla ww. pełnomocnika (17 zł). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności wynosi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym – 100 zł. Strona skarżący uiściła wpis w łącznej kwocie 200 zł (k. 18 i 19 akt sądowych), wobec czego, na podstawie art. 225 p.p.s.a., kwota 100 zł podlegała zwrotowi tytułem nadpłaconego wpisu (pkt 3 wyroku).