II GZ 72/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia G. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 468/12 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części subwencji ogólnej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Postanowieniem objętym zażaleniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części subwencji ogólnej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, iż strona skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia okoliczności potwierdzających wystąpienie niekorzystnych z punktu widzenia jej interesów następstw wykonania decyzji. Złożony wniosek zawiera bowiem lakoniczne uzasadnienie w tym zakresie, uniemożliwiające dokonanie jego oceny przez Sąd. W zażaleniu na powyższe postanowienie Gmina M. wniosła o jego uchylenie w całości oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Finansów z 10 stycznia 2012 r. (winno być: z dnia [...] kwietnia 2012 r.). Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, a polegało na błędnym ustaleniu, iż nie przedstawiono wystarczających argumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że egzekucja zwrotu części subwencji ogólnej mogłaby spowodować trudne do odwrócenia skutki finansowe dla budżetu Gminy, która jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Rezerwa celowa jest przeznaczona na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, a więc nie może być przeznaczona na inny cel. Ustanowiona w budżecie gminy rezerwa ogólna może być przeznaczona w toku wykonywania budżetu na jakiekolwiek rodzaje wydatków budżetowych. Jednakże nie należy przez to rozumieć zupełną swobodę w rozdysponowaniu takiej kwoty, gdyż wykonywanie budżetu związane jest ściśle z realizowaniem zadań własnych jak i zleconych na podstawie poszczególnych ustaw. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem zwrotu przez skarżącą do budżetu części subwencji oświatowej ogólnej za 2008 rok może spowodować zaciągnięcie kolejnych pożyczek powodujących zwiększenie deficytu i trudności w utrzymaniu płynności finansowej Gminy Magnuszew. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie jest uzasadnione i zasługuje na uwzględnienie. W art. 61 § 3 p.p.s.a. ustawodawca przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi, Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części. Sąd, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien zbadać czy zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 2004 r., sygn. akt FZ 495-497/04; z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt FZ 474/04; z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt FZ 267/04, niepublikowane). W doktrynie najczęściej podkreśla się, że z uprawdopodobnieniem wiąże się ustalenie jakiegoś faktu w oparciu o wiarygodne środki dowodowe, pozwalające na przekonaniu się o zgodności danych faktów z rzeczywistością (zob. A. Hanusz, Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia podatkowego, Kraków 2006, s. 221.). Sąd wydając orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, opiera swoje rozstrzygnięcie zarówno o ocenę wniosku skarżącego, jak i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, badając wystąpienie bądź też niewystąpienie przesłanek wstrzymania zaskarżonego aktu, to jest niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednakże uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienie NSA z dnia 31 sierpnia 2004 r. sygn. FZ 267/04, niepubl.). Przypomnieć należy, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 221 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. Rezerwa ogólna tworzona jest w budżecie jednostki samorządu terytorialnego obligatoryjnie, a jej wysokość nie może przekraczać 1% zaplanowanych wydatków budżetowych. Na etapie tworzenia budżetu rezerwa ogólna nie jest sprecyzowana, a ustanowiony limit może być przeznaczony na jakiekolwiek cele budżetowe, tj. na wydatki związane z realizacją zadań publicznych należących do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast rezerwy celowe tworzone w budżecie jednostki samorządu terytorialnego są rezerwami fakultatywnymi, chyba że obowiązek utworzenia rezerwy celowej wynika z przepisów odrębnych. Rezerwa ma charakter celowy, jeżeli łącznie spełnione są dwie przesłanki, tj. następuje określenie celu wydatku, na jaki mogą być przeznaczone środki z rezerwy oraz brak możliwości dokonania szczegółowego podziału na pozycje klasyfikacji budżetowej w okresie opracowywania budżetu. Obowiązek utworzenia rezerwy celowej nakładają np. przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. Nr 89, Nr 590 zm.). W budżecie należy utworzyć rezerwę na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego, a celowy charakter tej rezerwy powoduje, że w razie niezaistnienia w roku budżetowym sytuacji kryzysowych rezerwa nie może zostać rozwiązana. Rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, a wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków (por. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do ustawy o finansach publicznych, ABC 2011). Trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 11 października 2012 r. sygn. akt II GZ 353/12 (k. 48 akt sądowych) że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Rezerwa celowa gminy przeznaczona jest na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, a więc nie może być przeznaczona na inny cel. Ustanowiona w budżecie gminy rezerwa ogólna może być przeznaczona w toku wykonywania budżetu na jakiekolwiek rodzaje wydatków budżetowych. Jednakże nie należy przez to rozumieć zupełnej swobody w rozdysponowaniu takiej kwoty, gdyż wykonywanie budżetu związane jest ściśle z realizowaniem zadań własnych jak i zleconych na podstawie poszczególnych ustaw. Z art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika, że rezerwa ogólna to maksymalnie 1% wydatków budżetu gminy, co w przypadku Gminy M.– przy wydatkach 23 215 763 zł – to nie więcej niż 232 157 zł. W porównaniu z ustaloną wysokością wydatków (23 215 763 zł) i deficytu (4 061 274 zł) jest to kwota nieduża, a uiszczenie z tej sumy zwrotu przez Gminę M. do budżetu państwa nienależenie uzyskanej części subwencji oświatowej ogólnej na 2008 rok w wysokości 50.188 zł spowoduje zaciągnięcie kolejnych pożyczek powodujących zwiększenie deficytu i trudność w utrzymaniu płynności finansowej gminy. Nadto wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem zwrotu przez Gminę M. do budżetu państwa nienależenie uzyskanej części subwencji oświatowej ogólnej na 2008 w wysokości 50.188 złotych spowoduje zaciągnięcie kolejnych pożyczek powodujących zwiększenie deficytu i trudność w utrzymaniu płynności finansowej Gminy. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomo, że skarżąca Gmina M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wiele skarg w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części subwencji ogólnej. Suma kwot, które obowiązana jest zwrócić do budżetu Gmina M. w tych wszystkich sprawach (w przypadku nieuwzględnienia jej skarg) spowoduje znaczne zwiększenie deficytu budżetu Gminy a tym samym trudność w utrzymaniu jej płynności finansowej. Powyższego nie można tracić z pola widzenia przy rozpatrywaniu tożsamych spraw jednego podmiotu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uprawdopodobnione, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby narazić skarżącą na trudne do odwrócenia skutki, co uzasadnia udzielenie jej ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 zd. 1 w zw. z art. 197 § 2 oraz art. 193 i 61 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.