I SA/Wa 525/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2012 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2011 r., nr [...] o zmianie z urzędu od dnia 1 stycznia 2012 r. odpłatności za pobyt I. K. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w L., ustalonej pierwotnie decyzją tego organu z [...] września 2001 r., zmienionej decyzjami z [...] listopada 2001 r. oraz [...] lutego 2002 r. Decyzja Kolegium wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy: Decyzją Starosty [...] z [...] września 2001 r. nr [...] I. K. skierowana została na pobyt stały w Domu Pomocy Społecznej w L. przy ul. [...] (obecnie Dom Pomocy Społecznej "[...]" w L.). W decyzji tej ustalono jednocześnie, stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy z 29 listopada 1990 r. – o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.), wysokość miesięcznej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 200% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, nie więcej jednak niż 70% otrzymywanej przez nią emerytury, co stanowiło kwotę [...] złotych. Decyzja ta, w części dotyczącej wysokości opłaty została zmieniona decyzją Starosty z [...] listopada 2001 r. nr [...] z uwagi na mylne ustalenie wysokości dochodu strony (odliczono pierwotnie od jej dochodu otrzymywany przez nią dodatek [...] i ryczałt energetyczny), a odpłatność ta określona została na kwotę [...] złotych. Kolejną decyzją z [...] lutego 2002 r. nr [...] ponownie dokonano zmiany uprzednio wydanego rozstrzygnięcia w części dotyczącej wysokości odpłatności, w związku ze zmianą dochodu strony, ustalając ją obecnie na kwotę [...] złotych miesięcznie. Zawiadomieniem z [...] listopada 2011 r. poinformowano I. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w celu zmiany ww. decyzji w zakresie odpłatności za pobyt w DPS. Następnie, po z aktualizowaniu wywiadu środowiskowego, decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] Starosta [...] - działając na podstawie art. 155 ust. 3 oraz art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. – o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w zw. z art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. - o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) - orzekł o zmianie z urzędu własnej decyzji z [...] września 2001 r., zmienionej decyzjami z [...] listopada 2001 r oraz [...] lutego 2002 r., w części dotyczącej ustalenia miesięcznej odpłatności za pobyt I. K. w DPS i orzekł: o ustaleniu jej wysokości, poczynając od dnia 1 stycznia 2012 r. w wysokości 70% kwoty dochodu netto, nie więcej niż średni miesięczny koszt utrzymania w DPS "[...]" ustalony przez Starostę [...] i ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (pkt 1 sentencji decyzji). W punkcie 2 sentencji orzekł zaś, że kwota opłaty określonej w pkt. 1 następować będzie w terminach zmiany dochodu mającego wpływ na jej wysokość, bez konieczności zmiany niniejszej decyzji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 87 ust. 8 ustawy z 13 listopada 2003 r. osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą odpłatność na dotychczasowych zasadach. Te zaś określone zostały w ustawie o pomocy społecznej z 29 listopada 1990 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2003 r. Dalej, powołując się na treść art. 35 ust. 3 tej ustawy, Starosta wskazywał, że opłata ustalona pierwotnie wg. zasad określonych ust. 1 tego artykułu (a więc wysokości 200% kwoty kryterium dochodowego, nie więcej niż 70% dochodu), zostaje podwyższona do pełnego kosztu utrzymania, nie więcej niż 70% dochodu osoby lub na osobę w rodzinie, po osiągnięciu przez dom pomocy społecznej standardu zgodnie z art. 20 ust. 2 tej ustawy. Powiat [...] zaś, zgodnie z decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2002 r. posiada zezwolenie na prowadzenie DPS "[...]" na czas nieokreślony, co wiąże się ze spełnieniem wszystkich wymagań ustawowych w zakresie uzyskania standardu. W tej sytuacji, zdaniem organu, należało zweryfikować ustaloną dla I. K. odpłatność, która dotychczas wynosiła [...] złotych miesięcznie, co stanowiło 200% kryterium dochodowego. W następstwie tej decyzji, pismem z [...] grudnia 2011 r. Główny Księgowy DPS "[...]" w L. poinformował I. K., że od 1 stycznia 2012 r. jej odpłatność za pobyt w placówce będzie wynosić [...] złotych. Od decyzji tej I. K. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., podnosząc, że po zmianie wysokości odpłatności nie będzie mogła pokryć niezbędnych dla niej wydatków związanych choćby z zakupem leków i środków czystości, których ceny w ostatnim okresie znacznie wzrosły. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2012 r. utrzymało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji powtarzając argumentację starosty o spełnieniu przez DPS "[...]" w L. standardu, z którym wiąże się konieczność ponoszenia przez jego pensjonariuszy zwiększonej odpłatności. To zaś zdaniem Kolegium uzasadniało dokonanie zmiany dotychczasowej decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. Organ ocenił jednocześnie, że w odwołaniu nie przedstawiono żadnych argumentów, które mogłyby poskutkować zamianą lub uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Na decyzję tą I. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że w decyzji powołano się jedynie na możliwość podniesienia opłaty do wysokości 70% dochodu, po osiągnięciu przez dom pomocy społecznej odpowiedniego standardu, natomiast nie wskazano w niej na obligatoryjność jej podwyższania. Skarżąca wskazywała ponadto w obszernym uzasadnieniu skargi na niewłaściwą jej zdaniem jakość świadczonych obecnie w domu pomocy społecznej usług (w tym m.in. brak zatrudnionego psychologa), ograniczenia w przydziale środków czystości, a także występujące usterki i niesprawności znajdujących się w DPS urządzeń, które to okoliczności wskazują na pogorszenie się warunków pobyt w placówce w porównaniu do warunków istniejących w latach ubiegłych, co ma prowadzić do wniosku, że standard, o którym mowa w ustawie faktycznie nie został osiągnięty. Wywodziła również, że po podniesieniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej pozostałe do jej dyspozycji środki finansowe są niewystarczające do realizacji jej podstawowych potrzeb. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny w ramach tych kryteriów zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, co skutkuje uchyleniem tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2011 r., nr [...], aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Na wstępie podnieść należy, że jednym z podstawowych elementów każdej decyzji administracyjnej, stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., jest zawarte w jej sentencji rozstrzygnięcie, będące wyrazem woli organu administracji publicznej załatwiającego sprawę w tej formie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie, musi ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny jaki obowiązek został nałożony na stronę. To natomiast oznacza, że musi ono być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyrok NSA z 26.09.2007 r. sygn. akt II OSK 1254/06, Lex nr 382523). Jest to bowiem niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji przymusowemu wykonaniu. Zważyć przy tym należy, że rozstrzygnięcie, będąc elementem koniecznym decyzji, jest rezultatem stosowania przez organ administracji publicznej norm prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście określonych okoliczności faktycznych i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Oznacza to, że nie może ono w sposób otwarty (niejednoznaczny) określać wspomnianych obowiązków strony na przyszłość, a tym bardziej czynić tego w taki sposób, że będą one dopiero konkretyzowane już po wydaniu decyzji przez podmiot niebędący organem administracji publicznej, w zależności od zmieniających się okoliczności faktycznych. Tymczasem tak właśnie w decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2011 r. został określony obowiązek ponoszenia przez skarżącą odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej "[...]". Dokonując zmiany tej odpłatności, organ nie określił bowiem nowej stawki opłaty w sposób konkretny (kwotowo), ale odwołał się jedynie do zasad jej ustalania ("70% kwoty dochodu netto, nie więcej niż średni miesięczny koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej "[...]" ustalany przez Starostę [...] [...]"). Orzekł jednocześnie, że należna za pobyt kwota będzie zmieniana (zgodnie z tą zasadą) w terminach zmiany dochodu mającego wpływ na jej wysokość, bez konieczności zmiany decyzji. Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że tak określone obowiązki strony nie mogły być wykonane wprost w oparciu o treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, lecz wymagały każdorazowo ich doprecyzowania przez podmiot prowadzący DPS, który uwzględniając wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę i zestawiając go ze średniomiesięcznymi kosztami utrzymania tej placówki, dokonać miał dopiero wyliczenia należnej opłaty. To zaś prowadzić musi do wniosku, że ukształtowanie sytuacji prawnej strony w sferze prawa administracyjnego materialnego, nie tylko nie było precyzyjne, ale wręcz było niepełne i pozostawione zostało do skonkretyzowania przez podmiot niebędący organem administracji publicznej i niemający ku temu umocowania w przepisach prawa, co w demokratycznym państwie prawnym jest niedopuszczalne. Zważyć również należy, że ustalenie w sposób władczy na przyszłość zasad zmiany odpłatności z pominięciem trybu decyzyjnego, sprzeczne jest z art. 155 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. – o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Przepis ten wszak przewiduje, że w stosunku do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r., zmiana odpłatności następuje w formie decyzji wydawanej przez starostę właściwego ze względu na położenie domu. Przyjęcie konstrukcji prawnej, w której zmiana sytuacji dochodowej strony pociągałaby, niejako automatycznie podwyższenie opłaty za pobyt w domu opieki społecznej (niezależnie od tego, że nie znajduje uzasadnienia na gruncie obowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej) jest niedopuszczalne także z tego względu, że pozbawiałaby osobę zobowiązaną do jej uiszczanie możliwości weryfikacji zasadności i legalności tak ustalonej odpłatności, a więc uniemożliwiałoby realizację przez nią jednej z podstawowych i konstytucyjnie chronionych gwarancji procesowych, jaką jest możliwość zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). To zaś oznacza, że decyzja ta wydana została z istotnym naruszeniem art. 107 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 155 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a także naruszeniem zasad ogólnych postepowania, tj. zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art.8 k.pa.) Okoliczności te uszły uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skutkiem czego doszło do nieuzasadnionego w realiach rozpoznawanej sprawy zastosowania przez organ odwoławczy dyspozycji z art. 138 § 1 k.p.a. i utrzymania w mocy wadliwej prawnie decyzji pierwszoinstancyjnej. Z powyższych względów zarówno zaskarżona decyzja Kolegium jak też poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] o podlegać musiały uchyleniu z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu administracyjnym. Podkreślić jednocześnie należy, że uchylenie tych decyzji nie oznacza, że Sąd zakwestionował zasadę ustalania odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej osób umieszczonych w tym domu przed dniem 1 stycznia 2004 r., przedstawioną w kwestionowanej decyzji. W tym zakresie bowiem prawidłowo organy przystępując do zmiany wysokości należnej opłaty kierowały się zasadami zawartymi w art. 35 ust. 3 ustawy z 29 listopada 1990 r. – o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.) w jej brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2003 r., do których stosowania odsyła art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. – o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) Zważyć bowiem należy, że w obecnym stanie prawnym - zakładającym spełnianie przez wszystkie domy pomocy społecznej (funkcjonujące w oparciu o zezwolenie wojewody) standardów określonych w ustawie o pomocy społecznej z 2004 r. i obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. Nr 217, poz. 1837) - regułą jest ponoszenie przez osoby w nich umieszczone przed 1 stycznia 2004 r. opłat w wysokości pełnego kosztu utrzymania, nie więcej niż 70% dochodu (a więc ustalanego wg zasad wynikających z art. 35 ust. 3 ustawy z 29 listopada 1990 r.) Określony zaś w ust. 1 art. 35 ustawy z 1990 r. sposób ustalania tej odpłatności na poziomie 200% kryterium dochodowego, nie więcej niż 70% dochodu, mógł być stosowany jedynie w domach pomocy społecznej funkcjonujących na podstawie zezwolenia warunkowego, przewidzianego dla domów niespełniających wspomnianych standardów, których funkcjonowania po 31 grudnia 2010 r. ustawodawca nie dopuszcza. Wspomniane zezwolenia warunkowe zachowały bowiem swoją moc wyłącznie do ww. daty, o czym stanowi art. 152 ust. 4 aktualnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się zaś do podnoszonych w skardze argumentów, mających wskazywać na niespełnienie przez Dom Pomocy Społecznej "[...]" w L. obowiązującego standardu, wyjaśnić należy, że ocena jego spełnienia nie może być dokonywana w postępowaniu dotyczącym wysokości należnej za pobyt w tym domu opłaty. Oceny takiej dokonuje bowiem w odrębnym postępowaniu właściwy wojewoda, stosownie do art. 57a ustawy o pomocy społecznej. Z tego też względu ocena ich spełnienia nie może być również przedmiotem rozważań sądu dokonywanych w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do ustalenia należnej za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty, poprzez wskazanie kwotowo jej wysokości w wydanej w tym przedmiocie przez Starostę decyzji, uzasadnionej zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.