VI SA/Wa 449/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2012 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...]listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Postanowieniem z [...] listopada 2011 r. [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ lub organ II instancji) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] czerwca 2011 r. [...] wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej organ I instancji). Powyższe postanowienie organu II instancji zostało wydane na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa) oraz w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej Uoś), po rozpatrzeniu wniosku S. B. (skarżący) o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu I instancji. Do wydania tego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] lipca 2010 r. [...] organu I instancji objęto skarżącego ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach od 2 stycznia 2001 r. do 15 maja 2004 r. i od 1 czerwca 2004 r. do 30 września 2006 r., na podstawie wpisu nr [...] do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta K. Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie, które zostało uwzględnione przez organ II instancji. Rozpoznając odwołanie, decyzją z [...] września 2010 r. [...] organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ I instancji decyzją z [...] czerwca 2011 r. [...] stwierdził objęcie skarżącego ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach od 2 stycznia 2001 r. do 15 maja 2004 r. i od 1 czerwca 2004 r. do 30 września 2006 r. Decyzja została odebrana przez skarżącego 7 lipca 2011 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych). Pouczenie zawarte w ww. decyzji zawierało informację o przysługiwaniu skarżącemu prawa do wniesienia odwołania od decyzji do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (organu II instancji) w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji. 14 lipca 2011 r. skarżący skierował do organu I instancji "Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczna decyzją Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia". We wniosku (złożonym osobiście w siedzibie organu - por. akta administracyjne sprawy) skarżący domagał się wznowienia postępowania w celu uchylenia ww. "decyzji ostatecznej" organu I instancji z [...] czerwca 2011 r. oraz wstrzymania jej wykonania. Jako uzasadnienie swojego żądania skarżący wskazał, iż w wyniku bardzo złego stanu zdrowia nie mógł ustosunkować się do pisma organu z 14 kwietnia 2011 r., a brak złożonych (w związku z tym pismem) wyjaśnień wpłynął na treść wydanej decyzji. Pismem z 15 lipca 2011 r. organ I instancji zwrócił się do skarżącego o wyjaśnienie, czy powyższy wniosek ma zostać rozpatrzony w trybie art. 147 Kpa, tj. jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, czy też ma zostać uznany jako odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2011 r. Prośba o udzielenie tego wyjaśnienia została następnie ponowiona pismem z 1 września 2011 r., doręczonym skarżącemu 6 września 2011 r. 8 września 2011 r. skarżący ponownie złożył (osobiście - w siedzibie organu) "Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczna decyzją Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia" z [...] czerwca 2011 r. Do wniosku skarżący dołączył (jak wynika z akt administracyjnych) m.in. zaświadczenie z dnia 14 lipca 2011 r. wystawione przez lek. med. M. W., stwierdzające niezdolność skarżącego do pracy w okresie 14-27 lipca 2011 r. (oraz dwa kolejne zaświadczenia lekarskie tego samego lekarza, odpowiednio z 28 lipca 2011 r. na okres od 28 lipca do 10 sierpnia 2011 r. i z 11 sierpnia 2011 r. na okres od 11 do 31 sierpnia 2011 r.). W zaświadczeniu tym (jak i w pozostałych zaświadczeniach) w rubryce 16 "wskazania lekarskie6)" wpisano "2", co oznacza "chory może chodzić". Nadto w aktach administracyjnych znajduje się zaświadczenie lekarskie z 22 kwietnia 2011 r. o udzieleniu skarżącemu pomocy "korekta leczenia ścisły nadzór 4-6 dni", karty informacyjne leczenia szpitalnego z 20 grudnia 2005 r. i z 22 lutego 2010 r. oraz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 17 stycznia 2011 r., z którego wynika, że skarżącego zaliczono do stopnia niepełnosprawności umiarkowanego ze wskazaniem zdolny do pracy w warunkach pracy chronionej. [...] września 2011 r. organ I instancji wydał postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z [...] czerwca 2011 r. Postanowienie zostało odebrane przez żonę skarżącego 18 października 2011 r. (zwrotne potwierdzenie w aktach administracyjnych). 25 października 2011 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu I instancji, złożył osobiście odwołanie do organu II instancji od ww. decyzji z [...] czerwca 2011 r. oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania. W uzasadnieniu powyższego wniosku skarżący wskazał na bardzo zły stan swojego zdrowia (cukrzycę), który nie pozwalał mu zająć się sprawą (jest cukrzykiem i nie mógł dotąd normalnie funkcjonować). Odwołanie skarżący również uzasadnił okolicznościami natury zdrowotnej. Za odwołaniem w aktach administracyjnych wszyta jest kserokopia ww. zaświadczenia lekarskiego z 22 kwietnia 2011 r. Organ II instancji postanowieniem z [...] listopada 2011 r. [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 Kpa oraz w zw. z art. 109 ust. 5 Uoś. Odmawiając przywrócenia terminu organ II instancji podniósł następujące okoliczności: Organ II instancji wskazał na art. 58 § 1 i § 2 Kpa, który określa warunki konieczne do wydania postanowienia przywracającego termin do wniesienia odwołania. Stosownie do powołanego przepisu organ administracji publicznej obowiązany jest przywrócić termin, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: - uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, - zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, - zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Organ II instancji przywołał pogląd doktryny postępowania administracyjnego, zgodnie z którym przy ocenie braku winy organ powinien przyjąć "obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy". Zdaniem organu II instancji przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej. Istnienie choćby winy nieumyślnej, niedbalstwa po stronie zobowiązanego do dokonania czynności stanowi negatywną przesłankę do przywrócenia terminu na zasadzie art. 58 § 1 Kpa. Argumentując dalej swoje stanowisko organ II instancji odniósł się też do ww. zaświadczenia lekarskiego z 22 kwietnia 2011 r., załączonego do wniosku o przywrócenie terminu, w którym wskazano następujące rozpoznanie (stanu zdrowia skarżącego): - cukrzyca typ II insulinozależna, - niestabilna, - stan niedocukrzenia z ograniczeniem świadomości. Celem wydania zaświadczenia było udzielenie pomocy, korekta leczenia i ścisły nadzór 4-6 dni. Zdaniem organu II instancji skarżący nie wykazał aby charakter jego choroby uniemożliwiał terminowe wniesienie odwołania, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji organu I instancji. Organ II instancji odniósł się również do innego dowodu, a to kopii ww. zaświadczenia lekarskiego lek. med. M. W. (z 14 lipca 2011 r.) potwierdzającego niezdolność do pracy skarżącego od 14 do 27 lipca 2011 roku. Według organu II instancji zaświadczenie to również nie stanowi przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Fakt przebywania na zwolnieniu lekarskim w ostatnim dniu, w którym upływał termin do wniesienia odwołania nie wykluczał możliwości złożenia odwołania w terminie, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji organu I instancji. Postanowienie organu II instancji z [...] listopada 2011 r. stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W piśmie zatytułowanym "Odwołanie", z którego wynika, że skarżący nie zgadza się z tym postanowieniem, skarżący podniósł m.in. okoliczność stanu zdrowia, który w jego ocenie utrudnia normalne funkcjonowanie. Do pogorszenia tego stanu przyczynił się też stres spowodowany tym postępowaniem. Skarżący jest pod stałą opieką lekarzy – diabetologa i psychiatry. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i przywołał dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Postanowieniem tym Prezes NFZ odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z [...] czerwca 2011 r. o objęciu skarżącego ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach wymienionych w decyzji. Decyzja ta została doręczona skarżącemu 7 lipca 2011 r. z pouczeniem o sposobie i terminie odwołania się od tej decyzji do organu II instancji (Prezesa NFZ). Pouczenie to ( objęte treścią decyzji – por. akta administracyjne sprawy) jest jednoznacznie sformułowane, jasne i zrozumiałe. Nie wydaje się, żeby mogło stanowić przedmiot wątpliwości czy prowadzić do różnych interpretacji. Wymieniono w nim środek zaskarżenia decyzji – odwołanie, organ, do którego można je było wnieść – Prezes NFZ i termin wniesienia – 7 dni, liczone od daty otrzymania decyzji. Termin ten upływał 14 lipca 2011 r. Jednak w dniu tym (ostatni dzień na wniesienie odwołania) skarżący złożył w siedzibie organu I instancji (osobiście) zamiast odwołania wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] czerwca 2011 r., wyraźnie wskazując na art. 147 Kpa jako podstawę prawną/przesłankę wniosku i mimo dwukrotnego wezwania organu pismami z 15 lipca i 1 września 2011 r. (to drugie doręczone skarżącemu 6 września 2011 r.) do wyjaśnienia, czy wniosek ma być rozpoznany jako wniosek o wznowienie postępowania, czy też uznany za odwołanie od decyzji z [...] czerwca 2011 r. – z szerokim objaśnieniem i wyraźną sugestią na to drugie (czyli odwołanie – por. treść wezwań w aktach administracyjnych; co oznacza zarazem, ze organ wywiązał się w ten sposób z nałożonego w art. 9 Kpa obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa oraz udzielania im w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek), skarżący ponownie złożył (dnia 8 września 2011 r.) wniosek o wznowienie postępowania. Dopiero po odebraniu 18 października 2011 r. decyzji o odmowie tego wznowienia, 25 października 2011 r. wniósł odwołanie od decyzji z [...] czerwca 2011 r. z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, w którym wskazał na bardzo zły stan zdrowia (cukrzyca), co nie pozwalało mu zająć się sprawą. W przypomnianych wyżej okolicznościach stanu faktycznego sprawy organ miał prawo odmówić skarżącemu przywrócenia wnioskowanego terminu do wniesienia odwołania, gdyż jego uchybienie nie wynikło z niezawinionych przez skarżącego, niezależnych od niego przyczyn, tylko z przyjętego sposobu działania w sprawie – nieuwzględniającego ww. pouczenia i z nim sprzecznego. Skarżący postanowił bowiem podważać ww. decyzję z [...] czerwca 2011 r. w drodze wznowienia postępowania, co z uwagi na nieostateczność tej decyzji nie mogło odnieść skutku i organ dał temu wyraz w ww. pismach z 15 lipca i 1 września 2011 r., a nie odwołania – jak został pouczony w decyzji i mógł takie odwołanie złożyć. Jak bowiem wzmiankowano, 14 lipca 2011 r. był ostatnim dniem na złożenie odwołania. Skoro skarżący w dniu tym złożył (osobiście) wniosek o wznowienie, to równie dobrze – stosując się do ww. pouczenia – mógł złożyć odwołanie, zachowując termin jego wniesienia. Akcentowany we wniosku o przywrócenie terminu argument o stanie zdrowia niepozwalającym skarżącemu zająć się sprawą, w kontekście okoliczności jego uchybienia, nie jest przekonujący i zasadnie nie został przez organ uwzględniony. W szczególności nie budzi zastrzeżeń stanowisko organu zajęte na tle przedłożonych do sprawy zaświadczeń lekarskich, przede wszystkim ww. zaświadczenia lek. med. M. W. o niezdolności skarżącego do pracy od 14 do 27 lipca 2011 r. Zważywszy że 14 lipca 2011 r. (pierwszy dzień zwolnienia) skarżący złożył (osobiście) wniosek o wznowienie, to wynika z tego, że w dniu tym stan jego zdrowia faktycznie nie uniemożliwiał mu działania w sprawie. Dlatego słuszne jest stanowisko organu, że fakt przebywania na zwolnieniu lekarskim w ostatnim dniu, w którym upływał termin do złożenia odwołania nie wykluczał (w okolicznościach stanu faktycznego sprawy) możliwości złożenia odwołania w terminie zgodnie z pouczeniem. Tym samym, skoro w tych okolicznościach skarżący temu terminowi uchybił, i nie ma przesłanek, żeby postrzegać to uchybienie jako niezawinione, organ zasadnie odmówił jego przywrócenia. Zasadniczą przesłanką przywrócenia uchybionego terminu jest bowiem uprawdopodobnienie przez zainteresowanego, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Oceniając brak winy przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można oczekiwać od osoby należycie dbającej o własne interesy; o braku winy można mówić jedynie wówczas, gdy dopełnieniu obowiązku stanęła na przeszkodzie okoliczność nie do przezwyciężenia eliminująca nie tylko możliwość złożenia pisma procesowego w terminie, ale wykluczająca w ogóle normalne działanie. W rozpoznawanej sprawie skarżący powoływał się na zły stan zdrowia wynikający z choroby cukrzycowej, który uniemożliwił mu normalne działanie. Jednak z akt postępowania administracyjnego nie wynika, żeby choroba ta wywołała – w kontekście uchybionego terminu, skutki, których skarżący przy dochowaniu należytej staranności nie mógł uniknąć. Świadczy o tym chociażby ww. zaświadczenie lekarskie z 14 lipca 2011 r. oraz dwa następne zwolnienia lekarskie z 28 lipca i 11 sierpnia 2011 r., w których odnotowano, że "chory może chodzić"; zatem nie dotyczą one choroby obłożnej, wykluczającej możliwość dokonania czynności procesowej. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w przedłożonym do akt ww. orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z 17 stycznia 2011 r., zaliczającym skarżącego do stopnia niepełnosprawności umiarkowanego ze wskazaniem zdolności do pracy w warunkach pracy chronionej, a także koresponduje z pozostałymi materiałami sprawy (por. ww. zaświadczenie lekarskie z 22 kwietnia 2011 r. oraz informacje z leczenia szpitalnego z 20 grudnia 2005 r. i 22 lutego 2010 r.). Wynika z tych wszystkich materiałów, że istotnie skarżący ma problemy zdrowotne i się leczy, jednak fakt jego choroby nie jest zdarzeniem nowym, nieprzewidzianym i nie jest to choroba, która (przy niewątpliwych dolegliwościach) uniemożliwia mu funkcjonowanie w społeczeństwie. W szczególności na pewno nie uniemożliwiała mu działania w dniu 14 lipca 2011 r. (ostatni dzień terminu na złożenie odwołania i zarazem pierwszy dzień zwolnienia lekarskiego), skoro w dniu tym skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie. Złożenie odwołania wiązało się z taką samą aktywnością. Nie wydaje się więc, żeby choroba skarżącego miała przy uchybieniu przedmiotowego terminu jakiekolwiek znaczenie. Poza tym choroba usprawiedliwia niedotrzymanie terminu tylko wtedy, gdy nastąpiła nagle i uniemożliwia dokonanie czynności, a strona nie ma możliwości wyręczenia się inną osobą. W odróżnieniu od nagłej choroby, która często nie pozwala na wyręczenie się inną osobą, długotrwała niedyspozycja nie stanowi podstawy do przywrócenia terminu do dokonania konkretnej czynności procesowej, ponieważ nie wyklucza możliwości sporządzenia oświadczenia na piśmie i nadania tego pisma przez pocztę – osobiście lub przez domownika (por. Z. Kmieciak tezy z piśmiennictwa /St.Iur.Lubl.2008/11/51-68/ do art. 58 Kpa w Systemie Informacji Prawnej Lex/Lex Omega). Nie negując zatem problemów zdrowotnych skarżącego, należało uznać, że fakt ten nie usprawiedliwia, w okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy, uchybienia ww. terminu do złożenia/wniesienia odwołania od decyzji organu z [...] czerwca 2011 r., które to uchybienie – jak już wyżej wykazano – wynikło nie tyle z niedyspozycji chorobowej skarżącego, co z przyjętego przezeń sposobu działania w sprawie, nieodpowiadającego pouczeniu. Tym samym organ prawidłowo odmówił skarżącemu przywrócenia tego terminu, zaś skarga na to orzeczenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tych wszystkich przyczyn, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 270 – j.t.) orzekł, jak w sentencji wyroku.