I SA/Gl 565/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, , , po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. F. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej p o s t a n a w i a odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Postanowieniem oznaczonym w sentencji niniejszego postanowienia Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwana dalej u.p.e.a.), po rozpoznaniu wniosku M. F. nie wyraził zgody na umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym K. w K. na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...]. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że zobowiązana M. F. "posiada zadłużenie z tytułu przerzucenia odpowiedzialności za zobowiązania spółki cywilnej A E. P., M. W., M. F.". W dniu 16 kwietnia 2010 r. wierzyciel (tj. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C.) wystawił i przekazał tytuły wykonawcze o wskazanych wyżej numerach do Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. celem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W związku ze zbiegiem egzekucji administracyjnej z sądową, Sąd Rejonowy w B. wyznaczył do dalszego łącznego prowadzenia postępowania egzekucyjnego Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym K.w K.. Następnie organ wskazał, że wnioskiem z dnia 5 grudnia 2011 r. pełnomocnik zobowiązanej zwrócił się o umorzenie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 u.p.e.a. Organ, powołując się na art. 24 ust. 5d i art. 24 ust. 5b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., zwana dalej u.s.u.s.), odnotował, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony, gdyż przed jego upływem, tj. przed końcem 2010 r., zostało wszczęte przeciwko M. F. postępowanie egzekucyjne poprzez doręczenie odpisów tytułów wykonawczych oraz zajęcie świadczenia emerytalnego. Tym samym w ocenie organu należności objęte wskazanymi wyżej tytułami wykonawczymi nie uległy przedawnieniu. W końcowej części postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 83c ust. 2 u.s.u.s. od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Nadto odnotował, że niniejsze postanowienie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji. Pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r. M. F. wniosła skargę na powyższe postanowienie. Reprezentujący stronę pełnomocnik, będący adwokatem, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 59 ust. 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia ku temu przesłanek, tj. przedawnienia ustalonych należności przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego; - naruszenie art. 24 ust. 5d w zw. z art. 30 oraz art. 31 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że art. 24 ust. 5d jest przepisem lex specialis w stosunku do art. 118 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), w sytuacji, gdy normy art. 24 ust. 5d u.s.u.s. oraz art. 118 § 2 Ordynacji podatkowej, mający zastosowanie poprzez odesłanie z art. 30 oraz art. 31 u.s.u.s., wzajemnie się uzupełniają; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 118 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy odesłanie art. 30 oraz art. 31 u.s.u.s. nakazywało jego zastosowanie; - naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uzasadnienie postanowienia, nie zawierające żadnego odniesienia się do przedstawionych argumentów, co ma wpływ na wynik sprawy, bowiem nie znane są przyczyny, dla których organ odmawia zasadności stanowisku skarżącej, a zatem narusza również zasady ogólne k.p.a., w szczególności zasadę przekonywania wyrażoną w art. 8 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej w pierwszej kolejności wskazał, że decyzją z dnia 2 lutego 2005 r. ustalono obowiązek zapłaty zaległości wynikających ze zobowiązań spółki A s.c. M. W., E. P., M. F. i jej wspólników z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od czerwca 2002 r. do września 2004 r., jak również z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 2003 r. do września 2004 r. oraz składek na Fundusz Pracy za okres od czerwca 2002 r. do września 2004 r. Decyzja oparta została na art. 115 Ordynacji podatkowej, wskazując M.F., jako osobę trzecią w rozumieniu Ordynacji podatkowej, która odpowiada solidarnie za zobowiązania nieistniejącej już spółki cywilnej, której zobowiązana była wspólnikiem. Dalej pełnomocnik odnotował, że organ egzekucyjny, wystawiając tytuły wykonawcze wszczął postępowanie egzekucyjne, które następnie zostało przekazane komornikowi przy Sądzie Rejonowym K., ze względu na zbieg egzekucji sądowej oraz egzekucji w administracji. Poinformował, że dnia 5 października 2011 r. złożony został do organu wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego ze względu na skierowanie postępowania egzekucyjnego do należności, które w chwili jego wszczęcia uległy już przedawnieniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] organ odmówił umorzenia postępowania, argumentując, że nie doszło do przedawnienia należności. Zwrócił przy tym uwagę na pouczenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, iż jest ono ostateczne w administracyjnym toku instancji oraz że nie przysługują środki kontroli tego postanowienia. W ocenie pełnomocnika strony wobec prowadzenia postępowania przez komornika sądowego, w myśl art. 774 Kodeksu postępowania cywilnego właściwymi przepisami dla tego postępowania są przepisy tej ustawy. Wobec tego odnotował, że zgodnie z art. 840 § 2 k.p.c. jeżeli podstawą egzekucji jest tytuł pochodzący od organu administracyjnego, do stwierdzenia, że zobowiązanie wygasło lub nie może być egzekwowane, powołany jest organ, od którego tytuł pochodzi. W jego ocenie umorzenie postępowania egzekucyjnego wymaga aktywności organu i złożenia formalnego wniosku, a zatem "trudno wskazać, by odmowa złożenia tego wniosku była jedynie "stanowiskiem organu" w rozumieniu art. 83c u.s.u.s". Brak możliwości zaskarżenia takiego postanowienia jest uzasadniony jedynie w przypadku, jak uznał, gdy postępowanie egzekucyjne, toczy się wedle przepisów u.p.e.a. Takie rozwiązanie nie jest zaś możliwe, gdy postępowanie egzekucyjne w przedmiocie obowiązku toczy się wedle zasad k.p.c. Podkreślił, że skoro w toku niniejszego postępowania egzekucyjnego zastosowanie mają przepisy k.p.c., w tym art. 840 § 2 k.p.c. nadający wierzycielowi, od którego pochodzą tytuły wykonawcze wyłączne uprawnienie do decydowania o tym, czy dane zobowiązanie może być egzekwowane, czy też nie, rozstrzygnięcie organu w tym przedmiocie nie może być uznane wyłącznie za stanowisko wierzyciela, które jest niezaskarżalne. Zaakcentował, że postanowienie to, jako kończące postępowanie w danej sprawie, winno być poddane kontroli organu wyższego rzędu bądź sądu administracyjnego, realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności. Następnie wyjaśnił, że wobec treści pouczenia zawartego w postanowieniu o braku możliwości jego zaskarżenia, pismem z dnia 6 lutego 2012 r. (tj. z zachowaniem 14 dniowego terminu) wezwał organ do zaprzestania naruszenia prawa, na które organ odpowiedział pismem z dnia 9 marca 2012 r., podtrzymując swoje stanowisko. W dalszej części skargi pełnomocnik strony odniósł się do kwestii dotyczącej przedawnienia należności, argumentując, że postępowanie egzekucyjne winno być umorzone. Odpowiadając na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, gdyż postanowienie nie podlega zaskarżeniu. Uzasadniając swoje stanowisko pełnomocnik organu podniósł, że zgodnie z art. 83c ust. 2 u.s.u.s. od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Z tej przyczyny wniesiona skarga jest niedopuszczalna z mocy prawa, a wydane postanowienie nie podlega kontroli żadnego sądu. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jedynie wierzycielem, a nie organem egzekucyjnym. Ponieważ organem egzekucyjnym jest Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w K., "prowadzona egzekucja ma swoje umocowanie w Kodeksie postępowania cywilnego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ppsa). Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanym przepisie. Mając na uwadze wskazany wyżej przedmiot zaskarżenia, należy stwierdzić, że istota problemu sprowadza się w niniejszej sprawie do kwestii dopuszczalności skargi. W omawianej sprawie skarga została wniesiona na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które, jak wskazano w jego treści, zażalenie nie przysługuje. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 17 § 1 u.p.e.a. o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Zgodnie z kolei z art. 83c ust. 2 u.s.u.s. od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych zasad postępowania egzekucyjnego przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W art. 83c ust. 2 u.s.u.s wprowadzono zatem odstępstwo od reguły, że postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, wydane w postępowaniu egzekucyjnym są zaskarżalne. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zaakcentować, że jedną z przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest, co należy podkreślić, zaskarżenie takiej formy działania administracji publicznej, która jest kontrolowana przez sądy administracyjne. Skarga zaś została wniesiona na postanowienie nie podlegające sądowej kontroli, której zakres wyznacza wskazany wyżej art. 3 § 2 ppsa. Powtórzyć należy, że w myśl pkt 3 tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnymi i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. A contrario, zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie podlegają takie postanowienia wydane w tym postępowaniu, na które zażalenie nie służy. Skuteczne zatem wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym (i zabezpieczającym) uzależnione jest od spełnienia przesłanki w postaci możliwości wniesienia na nie zażalenia. Z postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym zaskarżeniu mogą podlegać więc tylko takie, na które służy zażalenie. Ponieważ na zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie nie służy zażalenie, to skargę należy uznać za niedopuszczalną, a taka skarga w myśl art. 58 § 1 pkt 6 ppsa podlega odrzuceniu. Dalszą kwestią pozostawać musi natomiast to, czy organ miał podstawę do wydania tego postanowienia, czy jest ono poprawne (zgodne z prawem). Sąd tego nie może bowiem badać, gdyż postanowienie powyższe, jak już była o tym mowa, nie może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Podobnie nie ma znaczenia okoliczność, że pełnomocnik skarżącej wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa stosownie do art. 52 ppsa, na co wskazuje w treści skargi. Wezwanie z § 3 tego artykułu dotyczy bowiem aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, a więc nie ma zastosowania do postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym (art. 3 § 2 pkt 3 ppsa). Nie sposób też przyjąć, że zaskarżone postanowienie należy uznać za inny akt, o których mowa w art. 52 § 4 ppsa. Tym samym wezwanie takie nie oznacza wyczerpania administracyjnego toku instancji, co warunkuje dopuszczalność skargi – to wymagałoby wniesienia zażalenia i ustosunkowania się do niego w postępowaniu zażaleniowym, co jednak w tej sprawie nie miało i nie mogło mieć miejsca. Mając zatem na względzie podniesione wyżej okoliczności faktyczne i prawne sprawy Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa i przy zastosowaniu art. 58 § 3 ostatnio wskazanej ustawy orzekł jak w sentencji postanowienia.