II OSK 1278/13

Dnia 8 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 8 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 48/12 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r., II SA/Kr 48/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Krakowie oddalił skargę J. F. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) w Krakowie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego (dalej: PINB) w Krakowie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], nakazał J. F., jako inwestorowi wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego typu altana w kształcie sześciokąta foremnego o ścianach ażurowych z dachem skośnym 6-ciokątnym wpisanym w okrąg o średnicy 3,60 m i wysokości 2,50 m, wzniesionego na działce nr [...] w [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest drewniany obiekt w podstawie posiadający sześciokąt foremny, o ścianach ażurowych z dachem, nazwany na potrzeby postępowania altaną. Organ I instancji przyporządkował tej budowli oznaczenie "nr [...]" - wynikające z przyjętej na potrzeby postępowania numeracji wedle własnego opracowania organu. Ten sam obiekt został oznaczony jako "nr [...]" na sporządzonym w toku oględzin w dniu 11 września 2010 r. szkicu sytuacyjnym. PINB w Krakowie uznał, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi samowolę, albowiem został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. F. MWINB w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.) oraz art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwana dalej uPb) uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i nakazał inwestorowi wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego typu altana służącego, jako klatka dla ptaków, wybudowanego na działce nr [...] w [...], a oznaczonego nr [...] przez organ odwoławczy na potrzeby rozstrzygnięcia. Organ II instancji stwierdził, że inwestor winien był uzyskać w przypadku takiej kwalifikacji obiektu budowlanego decyzję o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowy obiekt jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Zabierzów Nr XII/64/03 z dnia 30 maja 2003 r. oraz rozporządzeniem Wojewody Małopolskiego nr 83/06 z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego. Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał za zasadne wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Niezbędna korekta orzeczenia PINB w Krakowie wynika wyłącznie z nieprecyzyjnej identyfikacji przedmiotu rozbiórki zawartej w zaskarżonej decyzji. W tej części rozstrzygnięcie MWINB opiera się na wyniku przeprowadzonych przez ten organ własnych oględzin przedmiotu postępowania i przyjętego tam sposobu oznaczeń poszczególnych zabudowań. W pozostałym zakresie organ odwoławczy podzielił w całości poczynione ustalenia faktyczne, jak i wyrażoną przez organ I instancji ocenę prawną w postaci orzeczonego nakazu rozbiórki samowoli budowlanej. J. F. na ww. rozstrzygnięcie wniósł do WSA w Krakowie skargę, w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 48, 49b ust. 1, 51, 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 uPb oraz przepisów art. 6, 7, 8, 68, 77 i 79 K.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi J. F. podniósł, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany został w postępowaniu administracyjnym całkowicie błędnie uznany za altanę. Skarżący wskazał, że obiekt ten jest obiektem małej architektury – kapliczką, która składa się z dachu osłaniającego figurę kultową posadowioną wewnątrz wraz z ofiarnym ziarnem zbóż i ryżu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Krakowie stwierdził w pierwszej kolejności, że w przedmiotowej sprawie prowadzenie postępowania legalizacyjnego nie było możliwe, gdyż jak prawidłowo ustaliły organy (m. in. na podstawie wypisu z ustaleń miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawionego przez Wójta Gminy Zabierzów) samowolnie wybudowany obiekt budowlany, którego rozbiórkę nakazano był niezgodny z ustaleniami tego planu. Sąd I instancji podzielił pogląd organu, co do zakwalifikowania spornego obiektu jako budowli, określonej w art. 3 pkt 3 uPb, wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 uPb. Decydują o tym znaczne wymiary tego obiektu tj. średnica 3,60 m oraz wysokość 2,50 m. Zdaniem tegoż sądu nieuzasadniony jest zatem zarzut skarżącego, w którym utożsamia on altanę wyłącznie z obiektem nadającym się "do zapewnienia ochrony przed deszczem i słońcem ludziom, którzy mogą zeń korzystać w celu odpoczynku i spotkań towarzyskich", a zwłaszcza, że altana musi posiadać takie elementy konstrukcyjne jak wejście przeznaczone dla ludzi, siedziska czy ławeczki pozwalające na odpoczynek. Skargą kasacyjną, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, J. F. zaskarżył ww. wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: art. 3 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 3 pkt 3 uPb poprzez błędne uznanie, iż przedmiotowy obiekt jest budowlą, art. 29 uPb poprzez błędne uznanie, iż wyłączenie zawarte w tym przepisie nie dotyczy niniejszego stanu faktycznego, art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 uPb poprzez błędne uznanie, iż powyższe przepisy mają zastosowanie w sprawie przedmiotowego obiektu, - § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 83/06 z dnia 17 października 2006 r., poprzez błędne uznanie, iż przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie zarzucił ponadto naruszenie przepisów art. 1 i art. 3 pkt 3 lit. b) uPb w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów uPb i nie respektowanie zasad wykładni przepisów uPb w kontekście gwarancyjnych norm konstytucyjnych, co spowodowało całkowite pominięcie zasady wykładni przepisów Prawa budowlanego sprowadzającej się do maksymy in dubio pro libertate i w konsekwencji doprowadziło do zakwalifikowania obiektu, jako budowli - altany, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie należało zastosować taką interpretację przepisów prawa, która w razie wątpliwości, co do treści normy prawnej daje prym dyspozycji mniej ingerującej w wolności i uprawnienia podmiotu, względem którego normy są stosowane. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, a to naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 K.p.a. przejawiające się w tym, że sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował wszystkich możliwych środków przewidzianych w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd I instancji przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd I instancji nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia charakteru przedmiotowego obiektu. Zważywszy na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd I instancji oceniając kwalifikację obiektu oparł się natomiast jedynie na jego wymiarach, uznając je za wykluczające możliwość uznania kapliczki za obiekt małej architektury, pomijając środki procesowe mogące pomóc ustalić rzeczywisty charakter obiektu. Zdaniem skarżącego, w konsekwencji błędnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu uznano, że w nie ma w tym przypadku zastosowania art. 29 ust 1 i 2 uPb, co w niniejszym stanie faktycznym skutkowało brakiem obowiązku zgłoszenia określonego w art. 30 ust. 1 uPb. W jego ocenie, w stosunku do obiektu tej kategorii może być jedynie zastosowane wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 uPb, nie zaś decyzja o likwidacji samowoli budowlanej poprzez jej rozbiórkę. Już po wydaniu wyroku w sprawie wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym zgłosiło dnia 22 lutego 2013 r. [...] (dalej: Stowarzyszenie). Wywodząc posiadanie interesu prawnego w sprawie wskazano, że Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu administracyjnym, a oddalenie skargi J. F. skutkować będzie rozbiórką obiektów będących siedzibą Stowarzyszenia. Do wniosku dołączono wypis z Krajowego Rejestru Sądowego. W uzupełnieniu wniosku w piśmie procesowym Stowarzyszenia z 5 kwietnia 2013 r. (data wpływu do WSA w Krakowie) wskazano, że Stowarzyszenie zawarło umowę najmu ze spółką [...], a jej przedmiotem są wszystkie zabudowania wraz z obiektami małej architektury na działce nr [...] w [...]. Wskazano ponadto na cele statutowe Stowarzyszenia i wyeksponowano, że dopuszczenie tej organizacji do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej ma uzasadnienie w obu przesłankach z art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W pierwszej kolejności wymaga rozpatrzenia wniosek [...] (dalej: Stowarzyszenie) o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika. We wniosku Stowarzyszenie wywodzi, że ma interes prawny w sprawie, podnosząc iż jego siedziba mieści się pod adresem [...] ul. [...], tj. na terenie działki, na której zlokalizowany jest obiekt objęty zaskarżoną decyzją. Zgodnie z art. 33 § 2 Ppsa "Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie". Ponieważ w zakresie wniosku orzeka Naczelny Sąd Administracyjny zażalenie nie przysługuje. Zdaniem Sądu Stowarzyszenie nie wykazało posiadania interesu prawnego do udziału w charakterze uczestnika postępowania. Twierdzenie odnośnie skutku decyzji o nakazie rozbiórki w aspekcie siedziby Stowarzyszenia jest chybione, gdy uwzględnić, że przedmiotem nakazu rozbiórki jest altana dla ptaków. Nawet gdyby zaakceptować argumentację J. F., że w rzeczywistości to obiekt małej architektury - kapliczka, także i z tego powodu nie dostrzega Sąd interesu prawnego Stowarzyszenia w sprawie sądowoadministracyjnej. Stowarzyszenie może posiadać interes faktyczny w sprawie, ale nie interes prawny. Również cele statutowe Stowarzyszenia nie wskazują na związek z przedmiotem sprawy, dotyczących likwidacji skutków samowoli budowlanej. Z powyższych względów postanowiono odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Zarzut naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania przejawiać ma się w tym, że nie dostrzeżono, iż materiał dowodowy mógłby być uzupełniony przez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Tak rozumianego zarzutu naruszenia przepisu art. 3 § 1 Ppsa, stanowiącego wyłącznie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a także przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, nakazującemu sądowi uwzględnienie skargi na decyzję w razie dostrzeżenia naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd nie podziela. W przypadku zebrania materiału dowodowego, z którego niespornie wynika sposób konstrukcji wzniesionego obiektu budowlanego i utrwalenia tych dowodów w aktach sprawy, nie jest konieczne powoływanie biegłego, który miałby ustalić charakter przedmiotowego obiektu. Nie potrzeba w tym przypadku wiadomości specjalnych, aby dokonać poprawnej kwalifikacji obiektu. Z akt sprawy wynika, że na działce nr [...] w [...] zlokalizowany jest m. in. gołębnik, altanka sześciokątna, o konstrukcji drewnianej, ażurowej do przechowywania zwierząt (bażanty i gołębie), nie związana trwale z gruntem (vide: protokół z oględzin w dniu 11 września 2008 r. – akta I instancji, k. 39). Z kolei w protokole z oględzin z 19 sierpnia 2009 r., przeprowadzonych przez MWINB opisano ten obiekt jako klatkę dla ptaków o konstrukcji drewnianej, obudowanej kratką stalową, "ogrodzeniową", w rzucie sześciokąta, pokrytą dachem z papy. Obiekt podobny do altany, pełniący funkcji klatki (k. 67 akt II instancji). Te ustalenia uzupełnia dokumentacja fotograficzna. Odrębną kwestią jest oczywiście prawidłowość kwalifikacji przedmiotowego obiektu na użytek rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. To podlega jednak rozpoznaniu w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Z powyższych przyczyn zarzut z art. 174 pkt 2 Ppsa jest chybiony. Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy sprowadza się do trafności zakwalifikowania przez sąd wojewódzki w ślad za organami nadzoru budowlanego przedmiotu sprawy administracyjnej z punktu widzenia trafności zastosowania podstawy materialnoprawnej dla orzeczenia o nakazie rozbiórki. Organy nadzoru budowlanego zgromadziły w wyniku podjętego postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy, w którym trafnie opisano konstrukcję obiektu, ujętego następnie w rozstrzygnięciach decyzji I i II instancji. Obiekt ten to budowla, nie będąca obiektem małej architektury. Obiekt ten znajduje się na działce w Zabierzowie, na której zlokalizowano szereg innych obiektów, wykorzystywanych do działalności gospodarczej inwestora pn. "[...]". Ustalenia oględzin opisane w protokołach zostały uzupełnione materiałem fotograficznym. Niesporne jest, że na wzniesienie powyższego obiektu J. F. nie posiadał pozwolenia na budowę. Trafnie sąd wojewódzki w ślad za orzekającymi organami zakwalifikował przedmiot postępowania, jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b uPb, skoro wypełnia on znamiona budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Nie jest to obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 pkt 4 uPb. Pod pojęciem małej architektury rozumie się "niewielkie obiekty", a w szczególności kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury. To także posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej oraz użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. W trakcie postępowania dowodowego nie wskazano w jakimkolwiek stopniu, aby przedmiotowy obiekt miał stanowić kapliczkę, "odzwierciedlającą kapliczkę ofiarną kultur przedchrześcijańskich". Uwagi powyższe prowadzą do wniosku, że nie jest trafny zarzut błędnej wykładni przepisów art. 3 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 3 uPb, albowiem obiekt objęty zaskarżoną decyzją nie stanowi obiektu małej architektury. Nie mógł być uznany za trafny zarzut naruszenia przepis art. 29 uPb, skoro w skardze kasacyjnie nie wskazano precyzyjnie, którego z oznaczonych części redakcyjnych cyt. przepisu dotyczy sformułowany zarzut. Art. 29 dzieli się na trzy ustępy, dwa pierwsze posiadają liczne punkty. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował swego zarzutu w tym obszarze, nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji strony. Zarzucanie sądowi wojewódzkiemu błędnego uznania, że istniały podstawy do zastosowania przepisów art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 uPb jest zupełnie chybione. W sprawie administracyjnej rozstrzygnięcie oparto na dyspozycji m. in. przepisu art. 48 ust. 1 uPb, zaś przepisy art. 50 i 51 cyt. ustawy nie stanowiły podstawy materialnoprawnej decyzji tak I, jak i II instancji. Do przepisów tych nie odnosił się także sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku, przeto tak sformułowany zarzut jest absolutnie nietrafny. Z tych samych względów nie jest trafny zarzut, że sąd I instancji miałby w wyroku uznać, że w sprawie zastosowanie miał przepis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 83/06 z dnia 17 października 2006 r. Sąd I instancji do tej kwestii w ogóle się nie odniósł. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów art. 1 i art. 3 pkt 5 uPb w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w aspekcie stosowania wykładni przepisów uPb. Wątku tego strona w żaden sposób nie rozwinęła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z powyższych przyczyn i działając na zasadzie art. 84 Ppsa skargę kasacyjną jako nieusprawiedliwioną należało oddalić.