II OSK 2394/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 487/12 w sprawie ze skargi Z. D. i J. D. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. D. i J. D. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 2394 / 12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Z. D. i J. D. uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. dotyczącą zgłoszenia sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki po rozpatrzeniu wniosku inwestorów Z. i J. D. zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego - domu mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, wewnętrzną instalacją gazową, wod.- kan. i elektryczną, sięgaczy: wodociągowego, kanalizacyjnego, kabla n.n., przyłączy wod.- kan., gazu i kabla n.n., położonego na działkach nr [...]/3 i [...]/5 obr. [...] przy ul. [...] w K. Roboty budowlane wykonano na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 1997 r. o pozwoleniu na budowę oraz ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2008 r. zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie dobudowy klatki schodowej zewnętrznej. Do zgłoszenia zakończenia budowy inwestorzy dołączyli m.in. "Inwentaryzację powykonawczą budynku mieszkalnego wraz z przyłączami wody, kanalizacji sanitarnej, kabla energetycznego i gazu na działki nr [...]/3, [...]/5 ul. [...]", wykonaną przez uprawnionego geodetę wraz ze szkicem. W toku rozpatrywania sprawy organ ustalił, że istnieje rozbieżność pomiędzy szkicem geodezyjnym do ww. inwentaryzacji a projektem zagospodarowania ww. działek, stanowiącym część projektu dobudowy klatki schodowej zewnętrznej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Projekt zagospodarowania przewidywał zlokalizowanie budynku i dobudowanej klatki schodowej w odległości 3,1 m od granicy z działką nr [...]/5, a szkic geodezyjny załączony do inwentaryzacji powykonawczej określa tę odległość na 2,15 m i 2,62 m w zależności od narożnika dobudowanej klatki schodowej. Wobec powyższego organ stwierdził, iż faktyczna lokalizacja budynku jest niezgodna z projektem zagospodarowania działki, a odstępstwo to nie ma charakteru nieistotnego. Na skutek odwołania Z. i J. D., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpoznając skargę Z. D. i J. D. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 535/11) uchylił decyzję zarówno organu II instancji, jak i decyzję organu I instancji, wskazując na konieczność sprawdzenia i ustalenia, czy określona w projekcie odległość budynku od granicy jest omyłką pisarską, czy stwierdzone odstępstwo jest istotne, polecił też dokonanie oceny spornych odległości w świetle statusu działki sąsiadującej z nieruchomością inwestorów oraz ustalenie czy na ścianie dobudowanej części budynku (klatki schodowej), która jest równoległa do granicy działki umieszczone są okna. Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 54 oraz art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania ww. obiektu budowlanego. Jak wskazał organ działka sąsiednia nr [...]/6 jest działką budowlaną i jest wykorzystywana także jako dojazd do nieruchomości na działce nr [...]/4. Obydwie działki stanowią własność R. L. Szkic geodezyjny załączony do inwentaryzacji powykonawczej określa odległość dobudowanej klatki schodowej od granicy z działką nr [...]/6 na 2,15 m i 2,62 m w zależności od narożnika dobudowanej klatki schodowej. Organ uznał, iż stanowi to naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.- dalej zwanego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.) W odwołaniu od powyższej decyzji Z. D. i J. D., wskazali na materialnoprawny charakter terminu z art. 54 Prawa budowlanego i stwierdzili, iż organ wniósł sprzeciw po upływie 21 dni. Ponadto skarżonej decyzji zarzucili brak realizacji wskazań zawartych w wyroku Sądu i naruszenie art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania stwierdzając, że bieg terminu do wniesienia sprzeciwu biegnie od dnia przekazania akt sprawy wraz z wnioskiem do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie, co nastąpiło w dniu 16 listopada 2011 r. Przesyłki pocztowe zawierające decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., skierowane do inwestorów zostały zaś nadane w Urzędzie Pocztowym w dniu [...] grudnia 2011 r. Z art. 54 Prawa budowlanego nie wynika, że decyzja o sprzeciwie ma być doręczona stronom w terminie 21 dniowym. W związku z powyższym, zdaniem organu sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania ([...] grudnia 2011 r.) został wniesiony w terminie, gdyż upływ terminu, w którym był on dopuszczalny nastąpił z dniem 7 grudnia 2011 r. Ponadto organ odwoławczy podzielił ustalenia organu l instancji, że sąsiednia działka nr [...]/6 jest działką budowlaną, a także, że zmiana odległości usytuowania ściany dobudowywanej klatki schodowej z 3,1 m na 2,15- 2,62 m od granicy z działką sąsiednią powoduje naruszenie przepisu art. § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i ma wpływ na ograniczenie możliwości zabudowy sąsiedniej działki nr [...]/6. Tym samym faktyczna lokalizacja klatki schodowej budynku jest niezgodna z projektem zagospodarowania działki i stanowi istotne odstąpienie od warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Skargę od powyższej decyzji złożyli Z. i J. D., zarzucając jej naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że inwestorzy dopuścili się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i art. 54 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą podstawy do wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Cytując treść art. 54 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego. Po upływie tego terminu właściwy przedmiotowo organ traci kompetencję do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w niniejszej sprawie zgłoszenie zakończenia budowy obiektu budowlanego zostało dokonane w dniu 15 czerwca 2010 r. Sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania z dnia [...] czerwca 2010 r. został doręczony skarżącym 25 czerwca 2010 r., a zatem decyzja została skutecznie zakomunikowana stronie w ustawowym terminie 21 dni. Jednakże na skutek uchylenia tej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 28 czerwca 2011 r., ponowne zgłoszenie sprzeciwu w dniu 8 grudnia 2011 r. (data doręczenia skarżącym) nastąpiło długo po upływie terminu 21 dni liczonych od dnia 15 czerwca 2010 r. Na marginesie również Sąd stwierdził, że doręczenie "nowego" sprzeciwu z dnia [...] grudnia 2011 r. nastąpiło w dniu 8 grudnia 2011 r. a zatem również po upływie 21 dni liczonych od daty doręczenia organowi wyroku wraz z aktami sprawy. Termin liczony w ten sposób upływałby w dniu 7 grudnia 2011 r. Z przyczyn powyższych, zdaniem Sądu pierwszej instancji roztrząsanie pozostałych kwestii objętych zarzutami skargi jest bezprzedmiotowe, zaś nawet gdyby przyjąć przeciwny pogląd, również prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, na którym oparły swe rozstrzygnięcia organy obu instancji, to i tak decyzje tych organów musiałyby zostać uchylone. Wskazania zawarte w wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r. nie zostały, bowiem w ogóle w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnione. Ponownie rozpoznając sprawę organowi I instancji nie pozostaje zatem nic innego, jak tylko umorzyć postępowanie. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr [...], poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł, jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 54 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawidłowa wykładnia sformułowania zawartego w art. 54 Prawa budowlanego "nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji" prowadzi do wniosku, że zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji następuje z dniem doręczenia sprzeciwu stronie – w wyniku czego naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., 2. art. 54 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchylenie albo stwierdzenie nieważności decyzji o sprzeciwie powoduje, iż można przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, jako że zawiadomienie o zakończeniu budowy odniosło skutek wobec upływu materialnoprawnego terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu określonego w art. 54 Prawa budowlanego, - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, co spowodowało brak dokonania kontroli całości zaskarżonej decyzji, 2. art. 153 P.p.s.a. poprzez niepodporządkowanie się w pełnym zakresie poglądom wyrażonym w prawomocnym wyroku wydanym uprzednio w sprawie i sformułowanie w zaskarżonym wyroku nowych ocen prawnych, sprzecznych z oceną zawartą w poprzednim wyroku. Wskazując na powyższe, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ustawodawca w żadnym fragmencie analizowanego przepisu nie uzależnia skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia (ogłoszenia), ale od jego zgłoszenia, jak również to, iż żaden z przepisów Prawa budowlanego nie pozbawia organów nadzoru budowlanego możliwości wniesienia sprzeciwu w sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy po uchyleniu przez Sąd wcześniej wydanej decyzji o sprzeciwie. W niniejszej sprawie bezspornym jest natomiast to, że decyzja została doręczona inwestorowi przed upływem terminu 21 dni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem przez organ I instancji. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli Z. i J. D., wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano na bezzasadność podniesionych w kasacji zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając niniejszą kasację w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 tej ustawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, bowiem wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, zaś skarżący nie wykazał w jakikolwiek sposób, aby nie odniesienie się do któregokolwiek z nich przez Sąd pierwszej instancji, miało wpływ na wynik sprawy. Nie można było również podzielić zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. Co prawda słusznie dostrzega organ odwoławczy, że inne są powody uchylenia wydanych w sprawie decyzji wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011 r., a inne w zaskarżonym wyroku, jednakże te odmienności nie uchybiają powyższej normie. W pierwszym z ww. wyroków Sąd, bowiem zakwestionował merytoryczną prawidłowość wniesionego w sprawie sprzeciwu, w drugim uznał wniesiony w sprawie po raz kolejny sprzeciw za spóźniony z uwagi na uchybienie 21 dniowemu terminowi. Do uchybienia tego terminu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, doszło poprzez wydanie decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r., a więc w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Tym samym uległ zmianie stan faktyczny sprawy po wydaniu wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r., co uzasadnia odstąpienie od realizacji wskazań zawartych we wcześniejszym wyroku Sądu, a tym samym zmiana stanu faktycznego sprawy uprawnia do odstąpienia od reguł wyrażonych w art. [...] P.p.s.a. Przechodząc do rozpoznania podniesionych w rozpoznawanej kasacji zarzutów dotyczących naruszenia art. 54 Prawa budowlanego stwierdzić trzeba, że istota sporu sprowadza się do tego, czy w warunkach rozpoznawanej sprawy organ wydając kolejną w sprawie decyzję zachował termin do wniesienia sprzeciwu. W niniejszej sprawie poza sporem jest fakt, iż zgłoszenie o zakończeniu budowy zostało złożone przez inwestora w organie w dniu 15 czerwca 2010 r. Nie jest też kwestionowaną okolicznością to, iż wydana w dniu [...] czerwca 2010 r. decyzja zgłaszająca sprzeciw i decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 535/11). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego. Stanowisko Sądu I instancji, co do uchybienia terminowi, o jakim mowa w art. 54 Prawa budowlanego, kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją należy podzielić. Nie ulega wątpliwości, iż termin o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, przy czym termin 21-dniowy jako termin prawa materialnego nie może być przedłużany ani skracany, a zawieszenie postępowania nie przerywa bieg tego terminu (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 197/05). Jego uchybienie wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, a wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu (vide: B.Adamiak/J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 8.wydanie,wydawnictwo C.H.Beck, s. 327). Wyjaśnić należy, iż organ zgłaszając sprzeciw w formie decyzji powoduje tym samym wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08). Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie uruchamia tryb odwoławczy, do którego zastosowanie mają przepisy K.p.a., jednakże organ odwoławczy przy rozpatrywaniu takiej sprawy nie może pominąć specyfiki instytucji zgłoszenia, polegającej na tym, że ustawodawca w art. 54 Prawa budowlanego wprowadził ograniczenie czasowe do wniesienia sprzeciwu przez organ budowlany. Mając na uwadze przedstawione uwagi, co do konsekwencji przyjęcia, że określony termin jest terminem prawa materialnego, stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy uchylona zostaje decyzja organu I instancji, wydana przez tenże organ z zachowaniem terminu, w jakim sprzeciw może zostać wniesiony, to wydanie kolejnej decyzji zgłaszającej sprzeciw nie jest możliwe z uwagi na upływ terminu, bowiem organ traci kompetencje do wydania decyzji o sprzeciwie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, a co trafnie uwzględnił w skarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji. Niewątpliwe jest bowiem, że w czasie kiedy akta wróciły do organu pierwszej instancji w wyniku wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 28 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 535/11) termin ustawowy do wniesienia sprzeciwu upłynął, co skutkowało tym, że organ ten nie miał już kompetencji do ponownego wniesienia sprzeciwu decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., przy uwzględnieniu niekwestionowanego faktu, że inwestorzy dokonali zgłoszenia w dniu 15 czerwca 2010 r. Wprawdzie decyzja o sprzeciwie podlega kontroli instancyjnej przez organ odwoławczy, a także kontroli sądowej, nie ma to jednak żadnego wpływu na bieg ustawowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez organ (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08, z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 724/08 publ. ONSAiWSA 2011/2/26). Wyeliminowanie pierwszego zgłoszonego w sprawie sprzeciwu z obrotu prawnego przez Sąd, nie spowodowało, iż termin do jego wniesienia rozpoczął swój bieg na nowo. Z tych też przyczyn zarzut kasacji dotyczący błędnej wykładni art. 54 Prawa budowlanego był bezzasadny. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 204 pkt 2 P.p.s.a. (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, publ. ONSAiWSA z 2013 r. nr.3, poz.39).