V SA/Wa 794/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi S. w S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za sierpień 2011 r.; oddala skargę. Po rozpatrzeniu odwołania S. w S. od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji przywołał następujące okoliczności: decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za sierpień 2011 r. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędną interpretację art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji. Wskazała, że nie otrzymuje dotacji publicznej na wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych. Środki na ten cel pozyskuje z umów cywilnoprawnych zawartych m.in. z NFZ oraz umów zawartych z pracodawcami w zakresie medycyny pracy. W ocenie odwołującej, środków tych ze względu na źródło ich pochodzenia nie należy utożsamiać ze środkami publicznymi oraz że jej argumentacja znajduje potwierdzenie w wielokrotnie prezentowanym stanowisku Biura Pełnomocniku Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, a także decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2011 r. Uznając odwołanie za bezzasadne organ II instancji wskazał, ze miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Zgodnie z art. 26b ust. 7 w/w ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zatem zasadnicze znaczenie ma stwierdzenie, czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem ,,środki publiczne", nie definiując jednak w/w terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, ze w/w pojęcie należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Następnie wskazano, co należy rozumieć pod pojęciem środków publicznych oraz dochodów publicznych, podkreślając, ze strona, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych. Zgodnie natomiast z postanowieniami ustawy z dnia 29 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z ich charakteru wynika szereg obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniobiorcach obowiązki sprawozdawcze. Podkreślono także, ze działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, ze finansowane są one ze środków publicznych. Odnosząc się do twierdzeń strony zawartych w odwołaniu dotyczących tego, że jej argumentacja znajduje potwierdzenie miedzy innymi w wielokrotnie prezentowanym stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, zauważono, że Minister Finansów w przywołanym wcześniej stanowisku stwierdził również, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. W związku z powyższym dotychczasowe stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej okazało się być niezasadnym. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył S. w S., wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że decydującym powodem utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji PFRON była opinia Ministra Finansów z dnia [...].12.2011 r., co wskazuje, iż przeważył fiskalny interes państwa nad zasadą praworządności. Zasada ta była przez MIPS oraz PFRON przestrzegana od lat przy stosowaniu przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Przepisy te określające m.in. zasady dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, w związku z wątpliwościami interpretacyjnymi art. 26b ust. 7 w stosunku do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, zostały zinterpretowane na korzyść skarżącego z zastosowaniem przesłanki celowościowej ich wprowadzenia, a interpretacja tych przepisów nie budziła sporów. Zdaniem skarżącego Minister nie odniósł się do jego stanowiska w kwestii zastosowanej wykładni spornego art. 26b ust. 7 ustawy oraz zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości zawartej w art. 32 Konstytucji, jak również zarzutu naruszenia zasady zaufania do organów państwa i stosowania przez nich prawa. Minister wydając zaskarżoną decyzję, nie wyjaśnił również dlaczego zmienił swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].04.2011 R. znak: [...], wydanej w analogicznej sprawie dotyczącej innego miesiąca (lipiec 2010 r.), którą to decyzja uchylił decyzję PFRON i dlaczego przyjął bezkrytycznie stanowisko przedstawione w opinii Ministra Finansów, wbrew swojemu wcześniejszemu stanowisku. Skarżący wskazał także, iż zgodnie z wytycznymi Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz stosownie do wezwań PFRON, rozpatrującego odwołanie, wyjaśnił, z jakiego źródła pochodzą środki na wynagrodzenia dla zatrudnianych osób niepełnosprawnych i złożył na to stosowne dowody z dokumentów. Potwierdziły one, że środki te pochodzą głównie z przychodów uzyskiwanych przez skarżącego z umów cywilnoprawnych, co oznacza, ze środki finansowe na działalność i wynagrodzenia osób niepełnosprawnych pozyskiwane są na zasadach rynkowych, analogicznie jak przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, a skarżący nie otrzymuje żadnych środków publicznych z przeznaczeniem na wynagrodzenia osób niepełnosprawnych. Zdaniem skarżącego, z pojęciem ,,finansowanie wynagrodzeń ze środków publicznych" mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby skarżący otrzymywał zewnętrzne środki finansowe z przeznaczeniem na wypłatę wynagrodzeń. Natomiast środki uzyskiwane z kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia nie są środkami przekazywanymi na wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych, ale są zapłatą za wykonane usługi – tak jak zapłata za usługi świadczone przez skarżącego dla innych podmiotów na podstawie umów cywilnoprawnych. W ocenie skarżącego przy interpretacji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji (...) należy posłużyć się również wykładnią celowościową, która powinna rozwiać wątpliwości wynikające z wykładni językowej. Dodatkowo wskazano na odpowiedź, jakiej udzieliło MIPS na interpelację poselską nr 21938 z dnia 28.03.2011 r. W swojej odpowiedzi z dnia 9.05.2011 r. Sekretarz Stanu w Ministerstwie potwierdził dotychczasową wykładnię art. 26b ust. 7 ustawy, która nie wyłączała samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej z prawa do dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Skarżący podkreślił, że istotna jest również, wynikająca z ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zasada powszechnego prawa wszystkich pracodawców do dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, jako rekompensaty za zwiększone koszty zatrudniania takich osób wynikające z narzuconych przepisami ustawy (...) uprawnień jak: krótszy czas pracy, dodatkowe przerwy w pracy, dodatkowy urlop, dodatkowe dni na turnusy rehabilitacyjne i inne świadczenia. Natomiast art. 26b ust. 7 ustawy, wprowadza wyjątek od tej zasady, mający na celu uniknięcie przypadków podwójnego przekazywania środków publicznych pracodawcom na wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych, z różnych źródeł i na różnych podstawach prawnych. Dlatego ten wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco i to w wyniku zmiany stosowanej od lat powszechnie akceptowanej interpretacji. Skarżący zarzuca także zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PFRON naruszenie konstytucyjnej zasady równości zawartej w art. 32 Konstytucji, w zakresie dostępu publicznych i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej do dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, ,,zasada ta polega na tym, ze wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez różnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących, (...) niesprawiedliwych, dyskryminujących określone podmioty (OTK ZU nr 7/2011, s. 1080). Zmiana, utrwalonego już, rozumienia art. 26 b ust. 7 ustawy o rehabilitacji (...) przez PFRON, prowadzi do dyskryminacji samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w stosunku do niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej – co nie powinno mieć miejsca. Także do tego zarzutu Minister nie odniósł się w zaskarżonej decyzji. Minister nie odniósł się również do zarzutu naruszenia zasady zaufania do organów państwowych i stosowania przez nich prawa, przez zmianę utrwalonego już rozumienia art. 26b ust. 7 ustawy, mimo nie zmienionej treści tego przepisu. Skarżący wskazuje również, ze nagła zmiana rozumienia spornego przepisu, który dotychczas nie był przedmiotem sporów interpretacyjnych, a jego rozumienie było powszechnie akceptowane, stanowi rażące naruszenie zasady zaufania do organów władzy i zasad stosowania przez nie prawa. Jako dodatkowe okoliczności, skarżący wskazuje, że wskutek wstrzymania dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych od lipca 2010 r. do stycznia 2012 r., nie otrzymał łącznej kwoty ok. 740.000 zł, ponosząc cały czas podwyższone koszty zatrudniania osób niepełnosprawnych. W istotny sposób wpłynęło to na wynik finansowy skarżącego, który jako stosunkowo duża przychodnia medyczna, świadczy usługi medyczne w szczególności dla osób niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie stwierdził, że nie są one trafne, a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26b ust. 7 ustawy Z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie ,,środków publicznych" i fakt, ze wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie można wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników. ,,Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy to termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika ekonomicznego, który definiuje ,,finansowanie" jako ,,wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Ponieważ Zakłady Opieki zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych bez znaczenia pozostaje, iż w przepisie art. 26b ust. 7 ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wyraźnie określa, ze środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia są środkami publicznymi, co oznacza, że nie tracą one swego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Działalność SP ZOZ jako jednostki sektora publicznego finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, ze finansowane są one ze środków publicznych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej i zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m. innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...]. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Organ orzekający na podstawie obowiązującej ustawy, po korekcie błędu ma obowiązek stosować tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez organ wskazanych przepisów Konstytucji RP. Organ działał bowiem na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7 kpa, 77 §1 i 80 kpa). Podstawą wyroku jest art. 151 ppsa.