VII SA/Wa 973/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi L. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala UZASADNEINIE Przedmiotem skargi L. J., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2012 r. znak: [...], wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z 8 sierpnia 2011 r. L. J. wniosła o przeprowadzenie postępowania w sprawie legalności i prawidłowości zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki [...] przy ul. G.w B., gm. S.. Powołała art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i wskazała, że z informacji uzyskanych od Starosty [...] wynika, iż przedmiotowy zjazd stanowi samowolę budowlaną. Omawiany wniosek skarżąca skierowała do organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego. Organ ten, przy piśmie z 10 sierpnia 2011 r. i powołując się na przepis art. 65 § 1 w zw. z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), wskazany wniosek przekazał zgodnie z właściwością [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po zapoznaniu się z żądaniem skarżącej, w dniu [...] listopada 2011 r. wydał postanowienie znak: [...], którym na podstawie art. 61a i art. 123 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] przy ul. G. w B., gm. S.. W uzasadnieniu postanowienia organ wojewódzki wskazał, że wnosząca podanie pismem z 9 września 2011 r. została wezwana przez organ do wskazania przepisu prawa, w oparciu o który wywodzi swój interes prawny w domaganiu się przeprowadzenia postępowania na "żądanie strony". W dniu 19 września 2011 r. wpłynęła odpowiedź na to wezwanie, w której wyszczególnione zostały przepisy prawa mające stanowić źródło interesu prawnego zainteresowanej, a mianowicie: art. 31 ust. 2 i ust. 3, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 140 i art. 144 k.c., art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, § 18 – 21 i 36 ust. 3 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 110 – 128 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz art. 43 ustawy o drogach publicznych. Organ wojewódzki przytoczył treść tych przepisów i odniósł się do argumentacji wnioskodawczyni, a w efekcie stwierdził, że L. J. nie ma interesu prawnego w sprawie, nie jest więc stroną postepowania i w tej sytuacji należało zastosować art. 61a k.p.a. L. J. nie zgodziła się z takim orzeczeniem i wniosła na wydane postanowienie zażalenie. Podniosła, że posiada interes prawny w sprawie, albowiem samowolnie wybudowany zjazd może oddziaływać na jej nieruchomość. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2012 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia L. J., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2011 r. znak [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy przywołał treść art. 61a i art. 28 k.p.a. (zawierający definicję strony postepowania administracyjnego). Wskazał przy tym, że podstawę prawną legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego określający prawa lub obowiązki podmiotu, który w konkretnym stanie faktycznym i prawnym może żądać ochrony prawnej w postaci wydania określonego aktu administracyjnego. Dlatego też sprecyzowanie interesu prawnego jest koniecznym warunkiem dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Organ odwoławczy wskazał również, że cechą interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Organ odwoławczy podniósł też, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Odnosząc tak poczynione uwagi do niniejszej sprawy, organ II Instancji zauważył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż L. J. jest współwłaścicielem działki nr [...] w B.. Działka skarżącej nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], do której prowadzi sporny zjazd. Obie ww. działki rozdziela działka nr [...]. Trudno zatem wskazać przepis prawa, z którego Lidia Jordeczka może wywodzić swój interes prawny do żądania wszczęcia postępowania w sprawie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki [...] w B.. Przepisu takiego nie stanowią normy przywołane przez skarżącą w piśmie z 15 września 2011 r., albowiem w żaden sposób nie wynika z nich, że sporny zjazd wpływa na chronione prawem interesy zainteresowanej, m.in. wykonywanie prawa własności. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma zaś osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2012 r. skarżąca - L. J. wniosła o jego uchylenie, uchylenie postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wnosząc o powyższe skarżąca wskazała, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 61a k.p.a. polegającego na popełnieniu błędu subsumcji, albowiem "organy obu instancji niewłaściwie uznały, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie prawa i to co najmniej z dwóch powodów: -podanie zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie, -organ nie wskazał żadnego powodu - żadnej uzasadnionej przyczyny, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte. W związku z tym, że przedmiotowy zjazd jest samowolą budowlaną to postępowanie na mocy art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego nie tylko mogło, ale powinno zostać wszczęte z urzędu, a skarżąca powinna w nim uczestniczyć na prawach strony". W uzasadnieniu skargi skarżąca - L. J. wskazała przede wszystkim na to, iż jest właścicielką działki nr [...], tj. sąsiadującej bezpośrednio z terenem, na którym został wybudowany potężny obiekt: hala magazynowo - biurową (inwestycja o powierzchni 2,8034 ha). Zjazd został wybudowany w celu obsługi zwartego terenu (obszaru kilku działek), na którym wybudowana została przedmiotowa hala, w tym działki nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką skarżącej nr [...]. Nieruchomość skarżącej, jak podniosła zainteresowana, niewątpliwie zatem znajduje się w obszarze oddziaływania hali magazynowo-biurowej i przedmiotowego zjazdu, który stanowi integralną część inwestycji. Istnienie interesu prawnego skarżącej nie powinno budzić żadnych, nawet najmniejszych wątpliwości. Skarżąca zauważyła przy tym, że gdyby budynek mieszkalny znajdujący się na jej nieruchomości nie znajdował się w obszarze oddziaływania obiektu nie byłoby obowiązku zaprojektowania i zrealizowania od strony zachodniej pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 6 m, a nawet obowiązku zainstalowania ekranu akustycznego na wysokości doków przeładunkowych. Na koniec skarżąca wniosła o to, aby Sąd rozpoznając niniejszą skargę wziął pod rozwagę ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 508/11 z 29 marca 2012 r. Do skargi skarżąca załączyła m.in. wydruk mapy z geoportalu.gov.pl, dokumentację fotograficzną oraz kopię decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 20 sierpnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Przy piśmie z 21 maja 2012 r. strona skarżąca złożyła do akt sądowych kopię wyroku Sądu w Poznaniu z 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 508/11 wraz z uzasadnieniem, wnosząc raz jeszcze o jego uwzględnienie w sprawie. Pismem procesowym z 25 czerwca 2012 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – [...] Sp. z o.o. w B. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie podzielił zarzutów w niej podniesionych, nie znalazł też żadnych innych powodów, dla których zaskarżone orzeczenie należałoby wyeliminować z obrotu prawnego. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2012 r. o charakterze formalnym. Orzeczeniem tym Główny Inspektor jako organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] przy ul. G. w B., gm. S., w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie organu wojewódzkiego wydane zostało w związku z pismem z 8 sierpnia 2011 r., w którym skarżąca zawarła żądanie przeprowadzenia postępowania w sprawie legalności i prawidłowości zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki o nr jw. W piśmie tym skarżąca powołała art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz podała, że z informacji, które posiada wynika, iż ww. zjazd stanowi samowolę budowlaną. Organy orzekające w sprawie przyjęły, że skarżąca nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym nie jest stroną postępowania i z jej wniosku postępowanie nie może być wszczęte i prowadzone. To zaś uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z taką oceną sprawy, w okolicznościach w niej występujących, należy się zgodzić. Przede wszystkim wyjaśnić trzeba, iż żądanie wszczęcia postępowania wymaga reakcji ze strony organy, przy czym - nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 1 k.p.a. (tj. wszczęcia postępowania). Nie ulega bowiem wątpliwości, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28, 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym, 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie, w tzw. wstępnej fazie postępowania. Konsekwencje prawne niespełnienia jednej lub kilku z powyższych przesłanek wszczęcia postępowania na żądanie są zróżnicowane, przy czym - w przypadku, gdy żądanie pochodzi od podmiotu nie mające interesu prawnego w sprawie, organ (właściwy w sprawie) zobligowany jest zareagować w sposób określony w cyt. powyżej art. 61a § 1 k.p.a. (o czym wskazany przepis wyraźnie stanowi). Tego też rodzaju przeszkoda formalna - natury podmiotowej wystąpiła w niniejszej sprawie, na co prawidłowo zwrócił uwagę GINB i prawidłowo w tej sytuacji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (z tej również przyczyny). Wskazać należy, iż skarżąca domagała się zbadania legalności i prawidłowości wybudowanego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr ewid. [...] w B., w świetle regulacji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Akta sprawy wskazują na to, że skarżąca jest współwłaścicielką działki nr ewid. [...] w B. zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Działka skarżącej (na co zasadnie wskazał organ odwoławczy) nie sąsiaduje jednak bezpośrednio z ww. działką nr ewid. [...], do której prowadzi sporny zjazd. Działki te rozdziela działka o nr ewid. [...], a to także oznacza, iż sporny zjazd jest w pewnym oddaleniu od nieruchomości należącej do skarżącej. Stąd też zdaniem Sądu uprawnione jest stanowisko organów orzekających, iż sporny zjazd nie wpływa na chronione prawem interesy skarżącej. W takiej sytuacji nie można bowiem stwierdzić, aby wskazany zjazd w jakikolwiek sposób oddziaływał na nieruchomość skarżącej, w tym wpływał na wykonywanie przez nią prawa własności. W konsekwencji za prawidłowe należy uznać stwierdzenie organu odwoławczego, iż w okolicznościach sprawy trudno wskazać przepis prawa, z którego wywodzić można interes prawny skarżącej do żądania wszczęcia postępowania w opisanej powyżej sprawie. Zauważyć przy tym należy, iż "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. (który to skarżąca winna była wykazać), to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Chodzi przy tym nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Normy takiej skarżąca nie wskazała na żadnym etapie sprawie. W skardze i w zażaleniu żaden przepis prawa nie został przez skarżącą w tej materii przywołany, natomiast te przepisy, które skarżąca powołała w piśmie z 15 września 2011 r. złożonym przed organem I instancji, nie tworzą dla niej sytuacji, w której mogłaby być uznana za stronę postępowania. Z tych też przyczyn Sąd uznał zaskarżone w sprawie postanowienie za prawidłowe i nie podzielił zarzutów skargi, w tym dotyczącego naruszenia art. 61a k.p.a. Mając na względzie treść skargi Sąd dodatkowo zaznacza, iż kontrolując zaskarżone w sprawie postanowienie miał na względzie nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 508/11, powołany w skardze. Wyrokiem tym Sąd w Poznaniu uwzględnił skargę L. J. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, po wznowieniu postępowania administracyjnego (na wniosek skarżącej oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu za nieprawidłowe uznał stanowisko organów orzekających, że skarżąca nie ma przymiotu strony, co więcej – Sąd w Poznaniu przesądził, iż należąca do skarżącej działka nr ewid. [...] w B. znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, a wobec tego skarżąca ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z uzasadnienia wskazanego wyroku Sądu wynika, iż wniosek o wznowienie postępowania, który zainicjował postępowanie, dotyczył sprawy zakończonej decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r. nr 6879/09 o pozwoleniu na budowę. Po zapoznaniu się z treścią wskazanego wyroku, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż wyrok Sądu w Poznaniu nie może mieć żadnego znaczenia prawnego w niniejszej sprawie, albowiem nie dotyczy przedmiotowego w tej sprawie zjazdu. Sprawa, w której orzekał Sąd w Poznaniu odnosi się do ww. decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej inwestycji opisanej jako hala magazynowa /magazyn artykułów spożywczych, wyrobów cukierniczych/ z częścią socjalną wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi etap I i II /pompownia wód pożarowych, zbiornik wody pożarowej, dwa zbiorniki bezodpływowe na ścieki, urządzenia instalacyjne do podczyszczania wód opadowych – separatory, na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w B., gm. S.. Zjazd publiczny przedmiotowy w sprawie nie był objęty wskazanym pozwoleniem na budowę wydanym przez Starostę [...] w dniu [...] grudnia 2009 r. Stąd też, zdaniem Sądu, wskazany wyrok nie mógł wpłynąć na ocenę kontrolowanego w niniejszej sprawie postanowienia, dotyczącego zupełnie innego przedsięwzięcia budowlanego. Z tej samej przyczyny Sąd nie mógł uwzględnić argumentacji skargi, która w istocie dotyczy inwestycji znajdującej się na działkach sąsiadujących z nieruchomością skarżącej, a nie spornego w sprawie zjazdu. Okoliczności przywołane w skardze wskazują bowiem wyraźnie na to, że wszelkie uciążliwości odczuwane przez skarżącą związane są ze sposobem zabudowy i wykorzystywania działek sąsiadujących z jej nieruchomością, a nie z opisanym powyżej zjazdem. Przy czym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie przeczy temu, iż nieruchomość skarżącej znajduje się w sferze oddziaływania hali magazynowo - biurowej zrealizowanej na ww. działkach, tym niemniej nie może zgodzić się z takim stanowiskiem, iż sporny w sprawie zjazd stanowi integralną część tej inwestycji, skoro nie był objęty wskazanym powyżej pozwoleniem na budowę. Sąd zaznacza też, iż żądanie skarżącej dotyczyło tylko zjazdu określonego przez skarżącą jako publiczny (tj. legalności jego wykonania), a wobec tego przy ustalaniu interesu prawnego skarżącej w tak zakreślonej sprawie nie mogła mieć żadnego znaczenia inwestycja realizowana/zrealizowana na działkach sąsiednich, w tym na działce, do której zjazd ten prowadzi. Na koniec Sąd wyjaśnia, iż zgadza się ze stroną skarżącą co do tego, iż postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jest takim rodzajem postępowania, które winno być prowadzone z urzędu (zgodnie z zasadą oficjalności). Niemniej zauważa, iż w sytuacji złożenia podania o wszczęcie takiego postępowania przez podmiot nie mający interesu prawnego, organ ma obowiązek na to podanie w przewidzianej w prawie formie odpowiedzieć. Sąd wyjaśnia również, że prawidłowość postanowienia wydanego w sprawie o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie skarżącej, nie przesądza o braku podstaw do prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego w tej sprawie z urzędu. W aktach sprawy znajduje się pismo Starostwa Powiatowego w [...] z [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], z którego wynika, że na realizację spornego zjazdu nie wydano pozwolenia. Wynika z niego również (na co Sąd powyżej już wskazał), że pozwolenie na budowę inwestycji na terenie nieruchomości przy ul. G. w B. nie obejmowało przebudowy zjazdu (decyzja z [...] grudnia 2009 r., nr [...]). To zaś stanowi wystarczający powód do zainteresowania się sprawą przez właściwy organ z urzędu. Przy czym, Sąd dostrzegając taki stan rzeczy nie może nakazać organowi uruchomienia takiego postępowania. Przypomina jednak, że stosownie do art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.