II SA/Bk 172/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1. stwierdza nieważność § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że w zakresie, o którym mowa w pkt 1 sentencji wyroku zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prokurator Rejonowy w S. (zwany dalej Skarżącym) złożył za pośrednictwem Rady Gminy w S. skargę na uchwałę tejże Rady Gminy z dnia 30 sierpnia 2011r., nr X/75/11 w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy Suwałki miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dziennik Urzędowy Województwa Podlaskiego 2011r., Nr 231, poz. 2756), żądając stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej §1 i 2 tej uchwały. W powołanych przepisach uregulowano, że: - punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane na terenie szkół oraz innych placówkach oświatowo – wychowawczych i opiekuńczych oraz na terenie obiektów kultu religijnego (świątynie) - § 1 uchwały; - zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych wydaje się tylko dla stałych punktów handlowych, które odpowiadają warunkom sanitarnym określonym przepisami innych ustaw - § 2 uchwały. Powyższej uchwale Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa, tj.: - art. 7 Konstytucji RP oraz art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 6 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.) poprzez ustalenie w § 2, iż zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych wydaje się tylko dla stałych punktów handlowych, które odpowiadają warunkom sanitarnym określonym przepisami innych ustaw, podczas gdy unormowanie takie nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w w/w przepisach ustawy o wychowaniu w trzeźwości, albowiem przepisy te nie przyznają upoważnienia radzie gminy do ustalenia charakteru punktów handlowych, w których zezwala się na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych ze względu na czasokres, w którym w takich punktach prowadzi się działalność handlową; - art. 7 Konstytucji RP oraz art. 12 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez częściowe przeniesienie w § 1 pkt 1 zapisów art. 14 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zabraniających sprzedaży alkoholu na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo - wychowawczych, opiekuńczych i nadanie tym przepisom charakteru bezpośredniej regulacji rady gminy; - art. 7 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez ustanowienie w §1 pkt 2 uchwały zakazu usytuowania punktów sprzedaży i podawania alkoholu na terenie obiektów kultu religijnego (świątyń) bez przywołania jako podstawy prawnej art. 14 ust. 6 tej ustawy, który upoważnia rady gmin do wprowadzenia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w określonych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na charakter tych miejsc. W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że organy samorządu terytorialnego są legitymowane do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy, wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Takie upoważnienie w zakresie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zasad usytuowania tych miejsc oraz miejsc podawania napojów alkoholowych zawiera art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Pod pojęciem wynikających z tego przepisu zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak np.: szkoły, inne placówki oświatowo-wychowacze i opiekuńcze, miejsca kultu religijnego itp. Nie mieści się natomiast w ramach upoważnienia zawartego w tym przepisie uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży i podawania napojów, ani tym bardziej warunków budowy takich punktów. Do określenia tej kwestii nie upoważnia rady gminy także żaden inny przepis. Zdaniem Prokuratora, Rada Gminy, ustanawiając ogólny zakaz wydawania zezwoleń na sprzedaż i podawanie alkoholu dla "niestałych" punktów handlowych, wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ponieważ kierowanie takich ogólnych zakazów należy do ustawodawcy. Chęć przeciwdziałania alkoholizmowi czy też zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego nie może przeważać nad konstytucyjną zasadą wolności działalności gospodarczej. Wątpliwości Prokuratora budzi również sama stylistyka skarżonego zakazu, gdyż żaden przepis ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do regulowania materii wydawania zezwoleń na sprzedaż i podawanie alkoholu. Zastosowana regulacja tworzy pewną fikcję, bowiem nie wprowadzono zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w "niestałych" punktach handlowych, a jedynie zakaz wydawania zezwoleń. Taka redakcja przepisu pozwala na przyjęcie, że wydane uprzednio zezwolenia na sprzedaż alkoholu w "niestałych" punktach handlowych pozostają w mocy, albowiem nie wprowadzono w tym zakresie zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Prokurator podniósł również, że zawarty w § 1 pkt 1 skarżonej uchwały Rady Gminy w S. zakaz usytuowania punktów sprzedaży i podawania alkoholu na terenie szkół oraz innych placówkach oświatowo - wychowawczych i opiekuńczych stanowi częściowe powtórzenie zapisów art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co przeczy zasadom techniki prawodawczej. Skarżona uchwała nie tylko powiela ustawowy zakaz, ale także częściowo go modyfikuje, wyłączając spod zakazu domy studenckie. Zdaniem Prokuratora, podstawę wprowadzenia zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie obiektów kultu religijnego mógłby stanowić art. 14 ust. 6 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przepis ten nie został jednak wskazany jako podstawa prawna skarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniono, że przez ustawowy termin "zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak szkoły, przedszkole, miejsce kultu religijnego itp. Od tego pojęcia należy zaś odróżnić zasady udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi wskazano, że ustalenie w § 2 uchwały zasad lokalizacji miejsc poprzez odniesienie do stałych punktów handlowych, które odpowiadają warunkom sanitarnym, znajduje uzasadnienie nie tylko w przepisie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ale też w art. 1 i 2 tej ustawy, które to wskazują na treść obowiązków rady gminy w zakresie realizacji celów, zadań i kierunków wykonywania swych kompetencji. W skarżonej regulacji § 2 uwzględniono konieczność ochrony społeczeństwa przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu. Ponadto w § 2 uchwały Rada Gminy odniosła lokalizację miejsc nie do czasookresu funkcjonowania stałych punktów handlowych, lecz do niezmienności położenia w terenie tych punktów. Odnośnie drugiego zarzutu Rada zaprzeczyła temu, że doszło do powtórzenia przepisów ustawy, twierdząc, że wprowadzono do tekstu podjętej uchwały zapisy konieczne do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, posługując się jedynie koniecznymi sformułowaniami zaczerpniętymi z ustawy. Odnośnie zarzutu braku powołania jako podstawy prawnej zakazu usytuowania punktów sprzedaży i podawania alkoholu na terenie obiektów kultu religijnego art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organ wskazał, że było to działanie celowe. Ustalona w § 1 pkt 2 uchwały zasada dotyczy lokalizacji punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, nie zaś regulacji objętej dyspozycją przepisu art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi źródło obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który ją ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 16 września 2011 r. (Nr 231, poz. 2756) i weszła w życie z dniem 30 września 2011r. W świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem, co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad - Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP" (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 1 grudnia 2011 r., IV SA/Po 1044/11, opubl. w LEX nr 1096199). W tej sprawie, jako podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały, organ wskazał art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Powołany przepis przyznaje radzie gminy upoważnienie do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Biorąc pod uwagę cechy aktu prawa miejscowego oraz fakt, że uchwała, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jest tego rodzaju aktem o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, że postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów musi, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, CBOSA). W ocenie składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie, tj. w zakresie § 1 i § 2. Z § 118 ZTP, który z mocy art. 143 ZTP znajduje zastosowanie również do aktów prawa miejscowego płynie wspomniana już reguła, że w takich aktach nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że powtórzenie takie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym jako rażące naruszenie prawa (wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). W doktrynie wyrażono zaś pogląd, że, co do zasady, unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się powtarzanie w aktach prawa miejscowego (takich zwłaszcza jak statuty, czy regulaminy), innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 32 i 239). W § 1 uchwały Rada Gminy w Suwałkach uregulowała, na terenie jakich instytucji nie mogą być usytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, wskazując szkoły oraz inne placówki oświatowo wychowawcze i opiekuńcze a także obiekty kultu religijnego (świątynie). Zapis ten, jak słusznie zauważył Prokurator, stanowi częściowe powtórzenie art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Regulacja ta wprowadza bowiem zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych: 1) na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich; 2) na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników; 3) w miejscach i czasie masowych zgromadzeń; 4) w środkach i obiektach komunikacji publicznej, z wyjątkiem wagonów restauracyjnych i bufetów w pociągach, w których dopuszcza się sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa; 6) w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych. Mając na uwadze przytoczone wyżej poglądy, które Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela, należy stwierdzić, że powtórzenie takie mogłoby zostać uznane za celowe, gdyby służyło ono jasności tej uchwały, czyli gdyby mogło spowodować u jej adresatów lepsze zrozumienie obowiązujących norm prawnych. W niniejszej sprawie zastosowany przez Radę Gminy Suwałki zabieg nie tylko takiej jasności nie wprowadza, ale wręcz wywiera skutek przeciwny, gdyż w przepisie uchwały nie wymieniono wszystkich objętych ustawą miejsc, w których obowiązuje zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Takie zaś uregulowanie może wprowadzać w błąd adresatów uchwały co do treści obowiązujących norm prawnych. Z tego względu Sąd uznał, że zawarta w § 1 uchwały regulacja narusza art. 7 i 94 Konstytucji a także art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Dlatego orzekł o nieważności tego przepisu uchwały. Z kolei w § 2 uchwały organ zawarł regulację, w myśl której zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych wydaje się tylko dla stałych punktów handlowych, które odpowiadają warunkom sanitarnym określonym przepisami innych ustaw. Tym samym organ określił zasady sprzedaży alkoholu w ten sposób, że wprowadził ograniczenia w zakresie podmiotów, które mają możliwość sprzedaży i podawania alkoholu wyłącznie do punktów stałych oraz wprowadził dodatkowy wymóg "odpowiadania warunkom sanitarnym". Sąd podziela zarzut skargi, że taki zapis narusza art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który pozwala na ustalenie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Nie sposób też uznać, żeby analizowany przepis uchwały wypełniał upoważnienie z art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi do ustalenia przez radę gminy dla terenu gminy (miasta) liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Należy stwierdzić, że przepis art. 12 nie daje podstaw, aby rada gminy mogła określić zasady sprzedaży i podawania alkoholu, także w sposób, w jaki uczyniła to w skarżonej uchwale. Słusznie podniósł Prokurator, że pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak np. szkoły. Nie mieści się natomiast w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnienie rady do konkretyzowania, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży i podawania napojów, ani tym bardziej warunków budowy takich punktów. Zdaniem Sądu, w upoważnieniu tym nie mieści się także unormowanie, jakim podmiotom możliwe jest wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Kwestia ta, jak zwrócił uwagę Prokurator, została uregulowana w art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Rację ma też skarżący twierdząc, że taka regulacja może prowadzić do naruszenia zasady wolności działalności gospodarczej. W istocie bowiem uregulowanie zawarte w § 2 uchwały stanowi ograniczenie wydawania zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych ze względu na czas, w którym będzie prowadzona w danym punkcie działalność handlowa. Z uwagi na powyższe, Sąd podzielił zarzut skargi naruszenia przez analizowany przepis uchwały art. 7 Konstytucji oraz art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Dodatkowo, zdaniem Sądu, próba określenia w drodze uchwały rady gminy grupy podmiotów, które mogą uzyskać zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, a przez to wyłączenie innych podmiotów, może naruszać art. 22 Konstytucji, który stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł o stwierdzeniu nieważności przepisów § 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku Sąd oparł na art. 152 tej ustawy.