II OSK 2736/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i Stowarzyszenia ... z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2447/11 w sprawie ze skarg ... Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie i M. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 19 października 2011 r. nr DOZ-OAiK-6700/474/11 [BKW] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oddala skargi kasacyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2447/11, w sprawie ze skarg T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i M. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy: Wnioskiem z dnia [...] września 2010 r., uzupełnionym w dniach [...] grudnia 2010 r. i [...] marca 2011 r., T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do [...] Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie budynku wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w W. na działkach nr [...] i [...], obręb [...]. Do wniosku został załączony m. in. wyciąg z projektu architektoniczno-budowlanego przewidujący budowę wewnątrz kwartału ulic w drugiej linii w stosunku do historycznej pierzei ulicy [...]. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent [...] Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), dalej u.o.z., decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] odmówił wnioskodawcy pozwolenia na prowadzenie ww. robót budowlanych. [...] Konserwator Zabytków wskazał, że działki objęte planowanym zamierzeniem znajdują się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej "[...]", objętej wpisem do rejestru zabytków pod nr [...], na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1979 r. Ochronie konserwatorskiej na obszarze tej strefy podlega ukształtowany w okresie międzywojennym układ przestrzenny i forma jego zabudowy, w tym rozplanowanie i linie zabudowy, a także sposób zagospodarowania terenów niezabudowanych oraz trenów zielonych i wzajemne relacje przestrzenne tych obszarów. Mając to na uwadze planowana inwestycja jest niedopuszczalna z punktu widzenia zasad ochrony konserwatorskiej tego obszaru. W obszernym wywodzie organ przypomniał, że historycznie ukształtowana kompozycja przestrzenna [...] wywodzi się z idei ,,miasta-ogrodu" i oparta jest na zabudowie willowej i wielorodzinnej, rozplanowanej wzdłuż ciągów komunikacyjnych i lokowanej swobodnie w przenikającej się przestrzeni terenów zielonych. Generalną zasadą dla zabudowy było wyznaczenie wspólnej, obrzeżnej linii zabudowy, z pozostawieniem niezabudowanej, otwartej przestrzeni na tyłach działki oraz pomiędzy poszczególnymi obiektami. W jednostkowych przypadkach działki budowlane wyznaczane były wyjątkowo również wewnątrz kwartałów, co wynikało z kształtu parcelowanego terenu i takiej możliwości jego zagospodarowania. W kwartale zabudowy pomiędzy ulicami [...], w którym znajdują się przedmiotowe działki, czytelny jest – pomimo późniejszych przekształceń – oryginalny podział parcelacyjny, w którym bez względu na rozmiar każda z działek zabudowana była tylko jednym budynkiem od frontu i posiadała otwartą przestrzeń od strony podwórza. Jak wynika ze zdjęcia lotniczego z 1935 r., kwartał ten był wówczas tylko częściowo zabudowany obiektami pod obecnym numerem [...]. Budynki nr [...] i [...] powstały w okresie powojennym. Zagospodarowanie tego kwartału od początku przewidywało lokalizację tylko zabudowy obrzeżnej, bezpośrednio przy ciągu komunikacyjnym ulicy [...], w przeciwieństwie do sąsiedniego kwartału po drugiej stronie ulicy, gdzie w wyniku pierwotnej parcelacji terenu wyznaczono działki budowlane również wewnątrz kwartału. W związku z powyższym organ I instancji odmówił wydania pozwolenia na zabudowę działek nr [...] i [...] w głębi opisanego kwartału, ponieważ założenia projektowe tego zamierzenia w rażący sposób nie uwzględniają opisanych zasad kompozycyjnych i przestrzennych, wynikających z zabytkowego charakteru tego obszaru. Nie można bowiem uznać, iż skoro w zabudowie strefy [...] występowały przypadki zabudowy wewnątrz kwartałów, to dopuszczalne jest to w stosunku do każdej wolnej przestrzeni, niezależnie od jej lokalizacji. W związku z powyższym nie może być zgody organu konserwatorskiego na chaotyczną zabudowę istniejących wolnych przestrzeni, spełniających w oryginalnym projekcie urbanistycznym istotne funkcje, bez zupełnego zrozumienia obowiązującego na tym obszarze zabytkowym układu przestrzennego, tym bardziej, że wraz ze znacznym ograniczeniem powierzchni terenu zielonego pod planowaną inwestycję, nastąpiłoby także wycięcie rosnących na obu działkach drzew. Zgodnie z treścią Międzynarodowej Karty Ochrony Miast Historycznych, uchwalonej na Zgromadzeniu Generalnym Międzynarodowej Rady Ochrony Zabytków ICOMOS w październiku 1987 r. w Waszyngtonie, wartości miasta historycznego podlegające ochronie, to zabytkowy charakter miasta oraz zespół elementów materialnych i duchowych będących jego odzwierciedleniem. Na ten zespół składają się: plan miasta określony przez ulice i działki, współzależność między zabudową, zielenią i otwartą przestrzenią, wygląd zewnętrzny i wewnętrzny budowli, określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem, współzależność między miastem lub dzielnicą zabytkową, a otaczającym je środowiskiem naturalnym i kulturowym, różne funkcje, które miasto lub dzielnice spełniały w przeszłości. W Karcie podkreślono też, że wszelkie naruszenie tych wartości zagraża autentyczności miasta lub obszaru zabytkowego. W dokumencie tym wskazano także, że wszelka interwencja w dzielnicy lub mieście zabytkowym powinna być realizowana z wielką rozwagą, systematycznie i konsekwentnie według planu, z unikaniem wszelkiego dogmatyzmu, ale biorąc pod uwagę w każdym przypadku właściwą im specyfikę, natomiast nowe funkcje i infrastruktura wynikające z wymogów życia współczesnego winny być przystosowane do charakteru miast zabytkowych. Zdaniem [...] Konserwatora Zabytków planowana inwestycja jest także niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego obszaru. W § 13 ust. 1 pkt 1 dla obszaru oznaczonego symbolem [...] plan ustala zakaz przekształceń zmieniających istniejący układ przestrzenno-uliczny i przyrodniczy, w tym zmiany przebiegu i charakteru przestrzennego istniejącej - pierwotnej linii zabudowy (pierzei ulic). Ponadto w § 56 ust. 2 pkt 2 planu, dla jednostki oznaczonej symbolem [...], w której znajduje się przedmiotowe działki, plan ustala taki sposób zagospodarowania terenu, który nakazuje ukształtowanie linii nowoprojektowanej zabudowy od strony ulic w nawiązaniu do pierzei istniejącej zabudowy. Zdaniem [...] Konserwatora Zabytków wyklucza to jednoznacznie możliwość lokalizowania nowej zabudowy wewnątrz kwartału, z tyłu zabudowy przyulicznej, ponieważ istniejącą linię zabudowy tworzą tylko budynki wyznaczające pierzeję ulicy [...]. Ponadto, w stosunku do poprzedniego projektu z 2009 r., ograniczonego do zabudowy tylko działki nr [...], również została wydana decyzja negatywna. Nie istnieją więc nowe okoliczności, które uzasadniałyby zmianę stanowiska. Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyło Stowarzyszenie ,, [...]", które po dopuszczeniu do postępowania na prawach strony (postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r.) nie wniosło żadnych uwag. Odwołania od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2011 r. wnieśli: T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i M. S., współwłaściciel działki nr [...], będący stroną umowy przedwstępnej sprzedaży tejże działki na rzecz wnioskodawcy postępowania. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła zaskarżonej decyzji sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...], który dla przedmiotowej nieruchomości przewiduje zabudowę mieszkaniową i nie wyklucza zabudowy wewnątrz kwartałowej. Plan ten był konsultowany ze [...] Konserwatorem Zabytków i gdyby zabudowa wewnątrz kwartałowa rzeczywiście była sprzeczna z historycznymi walorami tego obszaru, to organ konserwatorski powinien był na etapie uzgadniania planu zadbać o to, aby plan zakazywał tego typu zabudowy. Kwartał, w którym planowana jest inwestycja, nie charakteryzuje się "terenami zielonymi na tyłach posesji", jak ujął to organ, gdyż działka nr [...] zabudowana jest garażami. Projekt architektoniczny zakłada natomiast zachowanie przewidzianej w planie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. M. S. w swoim odwołaniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.o.z. oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji odmownej wbrew jednoznacznym ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem odwołującego wszelkie ograniczenia w realizacji inwestycji powinny wynikać wprost z planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być natomiast wynikiem dowolnych ustaleń konserwatora, nie znajdujących oparcia w przepisach planu. Skoro postanowienia planu nie wprowadzają zakazu zabudowy wewnątrz kwartału ulic, to zabudowa taka jest dopuszczalna, o ile spełnia inne wymogi wskazane w planie. M. S. podkreśla, że konserwator, na gruncie tego samego planu, wyraził zgodę na realizację inwestycji "w drugiej linii zabudowy" przy [...]. Podaje też wiele przykładów zabudowy wewnątrz kwartałowej na [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, przy czym zabytkiem w myśl art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b u.o.z. jest układ urbanistyczny. Działki nr [...] i [...] z obrębu [...] objęte planowaną inwestycją znajdują się na obszarze strefy ochrony konserwatorskiej "[...]", wpisanej do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r., pod numerem [...]. Z treści decyzji wpisującej obszar [...] do rejestru zabytków wynika, że ochronie konserwatorskiej podlega nie tylko układ urbanistyczny, ale również zespół budowlany, który stosownie do art. 3 pkt 13 u.o.z. stanowi powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego ma na celu trwałe zachowanie historycznego rozplanowania i kompozycji przestrzennej zespołu oraz najbardziej wartościowych obiektów architektury. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, zachowanie gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego zespołu a także zachowanie najcenniejszych, charakterystycznych dla danego obszaru obiektów, wyodrębnionych ze względu na ich formę, styl, zastosowane materiały czy czas powstania. Jednocześnie teren inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 227, poz. 8461). Przedmiotowe działki znajdują się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], zlokalizowanym w strefie ochrony prawnej Służb Ochrony Zabytków w zakresie układu przestrzennego oraz kwartału oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], dla którego ustalenia szczegółowe zawarte są w § 56 ww. planu. Stosownie do przepisu art. 7 pkt 4 u.o.z. jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Minister podkreślił, że organ konserwatorski już raz wypowiedział się odnośnie do możliwości i warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na omawianym obszarze, uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla [...]. Zatem ocena możliwości realizacji planowanej budowy budynku mieszkalnego na działkach nr [...] w kontekście ochrony układu urbanistycznego zespołu zabudowy [...] powinna uwzględniać zaakceptowane wcześniej ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i być spójna z wyrażoną wolą organu ochrony zabytków na etapie uzgadniania prawa miejscowego. Ustalenia obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego są wiążące, również dla organu ochrony zabytków. Organ odwoławczy nie podzielił przekonania Spółki, że odmowa pozwolenia na realizację inwestycji stoi w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z ustaleń Ministra wynika, że w § 13 ust. 2 i ust. 3 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. plan wskazuje ciąg ulicy [...] wraz z przylegającą do niego zabudową i działkami wraz z ogrodzeniami lub skwerami-ogródkami od frontu jako: teren zlokalizowany w strefie ochrony prawnej Służb Ochrony Zabytków-[...]; rejon znacznych ograniczeń w przekształcaniu istniejącego zagospodarowania przestrzennego. Celem odtworzenia dawnego klimatu oraz wytworzenia reprezentacyjnego charakteru przestrzeni publicznych ciągu ul. [...], a także utrzymania jej jednolitego charakteru, plan (...) dopuszcza nowe realizacje pod warunkiem nawiązania: skalą, wysokością, linią zabudowy, przebiegiem gzymsów, ukształtowaniem dachów, podziałami elewacyjnymi (...) do wartościowych przykładów sąsiadującej zabudowy, będącej w rejestrze lub ewidencji Państwowej Służby Ochrony Zabytków. Ponadto w § 19 ust. 1 ww. uchwały w zakresie zasad i warunków kształtowania zabudowy dla obiektów (budynek i działka) nie objętych rejestrem lub ewidencją Służb Ochrony Zabytków, usytuowanych w strefie ochrony prawnej oznaczonej na planie [...] lub w strefie ograniczonych przekształceń zagospodarowania oznaczonej [...], a w szczególności: zabudowy, przestrzeni ulic, parcelacji i zieleni wysokiej plan: dopuszcza remonty, modernizacje, przebudowy, nadbudowy, dobudowy, rozbudowy oraz realizacje nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas nie zabudowanych, objętych strefami [...] pod warunkiem utrzymania zasady: nawiązania projektowanym gabarytem (wysokością długością szerokością), liczbą kondygnacji, charakterem i typem zabudowy do otaczającego – sąsiadującego zagospodarowania przy zachowaniu nieprzekraczalnej wysokości nowoprojektowanych obiektów, zachowania istniejącego – pierwotnego charakteru pierzei linii zabudowy od strony ulicy, tj. wysokości pierzei i proporcji stref otwarć na wnętrze działki do stref zabudowanych; zachowania wartościowej zieleni wysokiej na działce. Planowana przez T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. inwestycja nie spełnia powyższych wymogów, bowiem nie nawiązuje linią zabudowy do znajdujących się w ewidencji zabytków najbliżej położonych budynków przy ul. [...], usytuowanych w pierzei ulicy [...] oraz jest sprzeczna z przywołaną wcześniej zasadą realizacji nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas nie zabudowanych, objętych strefami [...], pod warunkiem zachowania istniejącego – pierwotnego charakteru pierzei linii zabudowy od strony ulicy, tj. wysokości pierzei i proporcji stref otwarć na wnętrze działki do stref zabudowanych; zachowania wartościowej zieleni wysokiej na działce. Ponadto, warunek kształtowania linii nowej zabudowy w nawiązaniu do pierzei istniejącej zabudowy zawarty został w ustaleniach szczegółowych dla kwartału oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], w którym położone są działki nr ew. [...] (§ 56 ww. uchwały): cyt. plan ustala ukształtowanie linii nowoprojektowanej zabudowy od strony ulic - w nawiązaniu do pierzei istniejącej zabudowy ale nie mniej niż 5,0 m od linii rozgraniczających ulic. Mimo, że obowiązujący plan nie zakazuje w sposób jednoznaczny zabudowy wewnątrz kwartałowej, powyżej przywołane ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] przesądzają o braku możliwości realizacji projektowanej inwestycji na działkach nr [...], ponieważ nowoprojektowany budynek stanowi zabudowę wewnątrz kwartału zamiast ustalonego planem ukształtowania linii nowoprojektowanej zabudowy od strony ulic - w nawiązaniu do linii pierzei istniejącej zabudowy ale nie mniej niż 5,0 m od linii rozgraniczającej ulic. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Konserwator Zabytków poddał szczegółowej analizie sposób parcelacji i zabudowy kwartału, w którym planowana jest inwestycja stwierdzając, że zabudowa kwartału pomiędzy ulicą [...] i [...] powstawała wyłącznie w linii zabudowy od ulicy. Odnosząc się do załączonej przez wnioskodawcę opinii, sporządzonej przez dr H. F. Minister zauważył, że jest ona wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony autorka stwierdza, że wolna przestrzeń z tyłu zabudowy wynika z przedwojennej dbałości o zwiększony komfort mieszkańców: "powietrze" wokół pojedynczych budynków oraz optymalne doświetlenie mieszkań, po czym konkluduje, że wprowadzenie omawianej zabudowy wypełni bezużyteczną przestrzeń, nie ingerując w zastany przedwojenny obraz dzielnicy. Należy wyjaśnić, że owa bezużyteczna przestrzeń jest istotnym elementem miasta-ogrodu, do koncepcji którego nawiązuje układ urbanistyczny [...], a wzajemne relacje pomiędzy zabudową, zielenią i wolną przestrzenią w zabytkowym układzie urbanistycznym stanowią o jego wartości i podlegają ochronie. Przede wszystkim jednak opinia powyższa nie może być pomocna w rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności planowanej inwestycji i jej wpływu na układ urbanistyczny [...], wobec ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wyklucza realizację tej inwestycji. Reasumując, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, iż podziela stanowisko [...] Konserwatora Zabytków w niniejszej sprawie, ponieważ założenia projektowe nie uwzględniają zasad kompozycyjnych i przestrzennych, wynikających z zabytkowego charakteru tego obszaru. Skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz M. S., przy czym skarga M. S. została zarejestrowana pod sygnaturą I SA/Wa 2448/11. Na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sąd zarządził połączenie spraw z obydwu skarg celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod sygnaturą I SA/Wa 2447/11. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 pkt 4 u.o.z., przez niewłaściwe zastosowanie formy ochrony zabytku, jaką jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., przez jego niewłaściwe zastosowanie; art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) zw. dalej u.p.z.p., poprzez uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] nie uzasadnia wydania zgody na realizację przez skarżącego planowanych robót budowlanych. Nadto zarzucono naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168), zw. dalej k.p.a.; § 13 ust. 1, 2 i 3 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w zw. art. 14 ust. 8 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; § 56 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] w zw. art. 14 ust. 8 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię; a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. M. S. zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 u.o.z. w zw. z art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 14 ust. 8 u.p.z.p. poprzez uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] nie daje podstaw do wydania zgody na prowadzenie wnioskowanych robót budowlanych na działkach nr 213 i 216, oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na nieustosunkowaniu się organu do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargi Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie stwierdził, że skargi mają uzasadnione podstawy. W pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki odniósł się do kwestii procesowych rozstrzygniętych na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r., mianowicie do nieuwzględnionych wniosków o dopuszczenie dowodów oraz o odroczenie rozprawy. Żaden ze składanych przez skarżących wniosków dowodowych nie dotyczył uzupełniającego dowodu z dokumentów, a tylko takie dowody może przeprowadzać sąd administracyjny (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 200 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a.). Za dowód z dokumentów nie można bowiem uznać opinii urbanistycznej oraz zdjęcia lotniczego, które dla jego właściwego odczytania wymagałoby także specjalistycznej opinii. Nie było też powodu do odroczenia rozprawy na gruncie art. 99 i art. 109 p.p.s.a., gdyż strony zostały o rozprawie prawidłowo zawiadomione (co przyznała pełnomocnik spółki na rozprawie, w odniesieniu do obydwu spraw sprzed połączenia), z odpowiednim wyprzedzeniem, a skarżąca spółka T. z siedzibą w W. była na rozprawie prawidłowo reprezentowana przez pełnomocnika. Przechodząc do meritum sprawy Sąd Wojewódzki zauważył, że działki nr [...], których dotyczy wniosek T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie budynku wielorodzinnego, położone są w W., w kwartale zabudowy pomiędzy ulicami [...]. Jest to teren dzielnicy [...], która jako historyczny układ urbanistyczny zawierający także zespoły budowlane (art. 3 pkt 12 u.o.z.), objęta jest dwoma formami ochrony zabytków: wpisem do rejestru zabytków pod nr [...], na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r. (art. 7 pkt 1 u.o.z.) oraz ustaleniami ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 u.o.z.). Z racji wpisania [...] do rejestru zabytków, prowadzenie robót budowlanych na działkach nr 213 i 216 wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.) – w tym wypadku na mocy odpowiedniego porozumienia – [...] Konserwatora Zabytków. Pomijając fakt, że [...] Konserwator Zabytków błędnie przywołał jako podstawę prawną swojej decyzji art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. Sąd Wojewódzki uznał, że podstawa prawna do wydania przez niego decyzji istniała, a organ II instancji tę podstawę wskazał już prawidłowo. W niniejszej sprawie nastąpił zbieg prawnych form ochrony zabytku nieruchomego (za jaki uznana została [...] – art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z.), w postaci wpisu do rejestru zabytków oraz ustaleń ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 1 i 4 u.o.z.). Zatem rozważenia wymagało, jakie znaczenie ma taki zbieg prawnych form ochrony zabytku dla zakresu imperium konserwatora zabytków, działającego na gruncie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. W szczególności, czy wydając lub odmawiając pozwolenia, o jakim mowa w tym przepisie, konserwator zabytków może kierować się przesłankami innymi niż te, które wynikają ze sposobu ochrony zabytku nieruchomego, przewidzianego w planie zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście w odniesieniu tylko do tych aspektów ochrony zabytku, o jakich może rozstrzygać plan miejscowy. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, co z kolei znajduje swoje rozwinięcie w art. 19 ust. 3 u.o.z. Ten ostatni przepis stanowi, że w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej, na których obowiązują określone jego postanowieniami ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1823/10, wypowiedział tezę, zgodnie z którą "Skoro ustawodawca w przepisach art. 18 i art. 19 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewidział konieczność uwzględniania warunków ochrony zabytków w opracowaniach przestrzennych, jednocześnie dopuszczając możliwość wariantu przejściowego, jest oczywistym, że projekt planu miejscowego musi zostać uzgodniony z właściwym organem ochrony zabytków, a uzgodnienie to ma charakter wiążący dla organu stanowiącego gminy." Jeśli plan miejscowy zostanie uchwalony po takich wiążących gminę uzgodnieniach z konserwatorem zabytków, to jako prawo miejscowe (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) wiąże również organy ochrony konserwatorskiej. "Odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą zatem stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan, jako prawo miejscowe, a zarazem jedna z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 u.o.z.), (...) przesądza o sposobie ochrony zabytku" (zob. wyrok WSA z dnia 8 listopada 2010 r., I SA/Wa 789/10). Związane jest to z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zatem, jeśli istnieje plan miejscowy, konserwator zabytków swoje stanowisko co do możliwości proponowanego zagospodarowania terenu może oprzeć wyłącznie na treści planu, który wcześniej uzgodnił. Gdy nie ma planu miejscowego, swoje stanowisko co do proponowanej zabudowy, oparte na wszelkich innych przesłankach, konserwator wyraża w decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.), która wówczas, niejako zamiast planu, stanowi formę ochrony zabytku (art. 7 pkt 4 u.o.z.). Uzgodniony z konserwatorem zabytków plan miejscowy musi bowiem dawać potencjalnemu inwestorowi pewność, co do możliwości zagospodarowania nieruchomości, do której posiada on tytuł prawny. Gdy planu nie ma, taką pewność inwestor uzyskuje tylko na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Powyższych spostrzeżeń nie kwestionuje również Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że "organ konserwatorski już raz wypowiedział się odnośnie do możliwości i warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na omawianym obszarze, uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla [...]. Zatem ocena możliwości realizacji planowanej budowy budynku mieszkalnego na działkach nr [...] w kontekście ochrony układu urbanistycznego zespołu zabudowy [...] powinna uwzględniać zaakceptowane wcześniej ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i być spójna z wyrażoną wolą organu ochrony zabytków na etapie uzgadniania prawa miejscowego. Ustalenia obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego są wiążące, również dla organu ochrony zabytków." Jeśli tak, to do rozważenia pozostało, czy słuszne jest stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że treść uchwały Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 227, poz. 8461) wyklucza zabudowę wewnątrz kwartału ograniczonego ulicami [...], na działkach nr [...]. W ocenie Sądu Wojewódzkiego takie stanowisko organu II instancji nie znajdowało potwierdzenia w treści planu miejscowego. Odmawiając pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie budynku wielorodzinnego na wspomnianych działkach, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powołał się na treść § 13 ust. 2 i ust. 3, § 19 ust. 1 i § 56 przywołanej uchwały w sprawie planu miejscowego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego analizę treści planu należało rozpocząć od § 56 uchwały, który zawiera ustalenia szczegółowe dla interesującego nas kwartału zabudowy, oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]. Jako przeznaczenie podstawowe tego terenu plan ustala mieszkalnictwo oraz funkcje towarzyszące: usługi lokalne oraz zdrowia. Charakterystyczne jest, że podając wykluczenia w lokalizacji (ust 1 pkt 2), plan szczegółowy nie wyklucza w omawianym kwartale zabudowy wewnątrz kwartałowej na działkach nr [...], mimo że odnosi się do nowej zabudowy mieszkaniowej, "zabraniając" takowej jedynie w przypadku braku zabezpieczeń akustycznych "w strefie uciążliwości komunikacyjnej ul. [...]" oraz bez usług oświaty, zdrowia i opieki społecznej. Opisując sposób zagospodarowania (ust. 2 pkt 2) plan ustala ukształtowanie linii nowoprojektowanej zabudowy, ale jedynie od strony ulic, co nie wyklucza zabudowy wewnątrz kwartału, gdyż o lokalizacji "wewnętrznej" zabudowy § 56 się nie wypowiada, a przynajmniej jej nie zabrania. Uznanie więc przez organ II instancji, iż § 56 ust. 2 pkt 2 dopuszcza nową zabudowę jedynie "w nawiązaniu do pierzei istniejącej zabudowy" nie uwzględnia, że chodzi tu tylko o zabudowę od strony ulicy. Tymczasem planowany budynek ma być oddalony od pierzei ulicy ok. 35-40 m w głąb kwartału, co w żaden sposób nie wpływa na ukształtowanie pierzei i linię zabudowy wyznaczoną od strony ulicy. Także § 13 ust. 2 i 3 planu miejscowego nie odnoszą się do zabudowy wewnętrznej kwartału [...], gdyż oba te ustępy § 13 odwołują się do pojęcia ciągu ulicy [...] wraz z przylegającą do niego zabudową. Z całą pewnością planowana zabudowa wewnętrzna kwartału na działkach nr [...] nie dotyczy "ciągu ulicy [...] wraz z przylegającą zabudową", gdyż właśnie zabudowa ma mieć miejsce "w drugiej linii", patrząc od strony ulicy i nie będzie do niej przylegać. Odnosząc się zaś do § 19 ust. 1 uchwały, to dopuszcza on "realizację nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas nie zabudowanych" m. in. w strefie [...], podając następnie warunki takiej zabudowy. Warunek "zachowania istniejącego – pierwotnego charakteru pierzei linii zabudowy od strony ulicy" (do którego odwołuje się organ odmawiając pozwolenia) dotyczyć musi tylko zabudowy od strony ulicy, gdyż w przeciwnym wypadku niezrozumiały byłby dalszy ciąg tego zdania mówiący o "proporcji stref otwarć na wnętrze działki do stref zabudowanych", co wyraźnie wskazuje na możliwość zabudowy "w drugiej linii", do której mają prowadzić "strefy otwarć" znajdujące się w pierzei ulicy. Tak więc, jeśli plan miejscowy jako jedna z prawnych form ochrony zabytku nieruchomego nie wyklucza zabudowy na działkach nr [...], to organy ochrony konserwatorskiej nie mogą takiej zabudowy również wykluczyć, powołując się na wpis do rejestru zabytków, gdyż w takiej sytuacji to plan miejscowy uzgodniony z konserwatorem, jako prawo miejscowe, określa ograniczenia, zakazy i nakazy związane ze sposobem ochrony zabytku nieruchomego (art. 19 ust. 3 u.o.z.). Odnosząc się jedynie na marginesie do argumentów organów obydwu instancji nie związanych z treścią planu miejscowego, Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na trzy kwestie. Po pierwsze, wątpliwości budzi stanowisko, że obowiązującą regułą parcelacji na [...] było wyznaczenie wspólnej, obowiązującej dla poszczególnych działek linii zabudowy obrzeżnej, z pozostawieniem wolnej przestrzeni rekreacyjnej na tyłach budynków. Jak przyznały to organy ochrony konserwatorskiej, a wykazywali to również skarżący, zabudowa wewnątrz kwartału wyznaczonego ulicami uzależniona była od wielkości kwartału i możliwości jego zabudowy, także ze względów geodezyjnych. Jeżeli zatem istnieje możliwość zabudowy działek nr [...] bez naruszenia innych parametrów wynikających z planu miejscowego (np. dotyczących wysokości zabudowy i jej charakteru, powierzchni biologicznie czynnej nieruchomości i.t.d.), to zakaz takiej zabudowy, nie będący bezwzględną regułą samego założenia urbanistycznego, będącego podstawą wpisu do rejestru zabytków, może być uznany za rozstrzygnięcie arbitralne. Tym bardziej, że podziałowi geodezyjnemu, w wyniku którego powstały działki nr [...], organy konserwatorskie się nie sprzeciwiły (ewentualna zabudowa nie naruszy więc reguły jeden budynek na jednej działce), a działka nr [...] jest już zabudowana obiektem bynajmniej nie służącym rekreacji ani "higienicznym warunkom życia", jak określił funkcję wolnej przestrzeni w kwartale zabudowy organ I instancji. Sąd uznał zatem, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszyły art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 u.o.z. i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez zastosowanie zakazów nie wynikających z planu miejscowego, a także niewłaściwe zastosowanie zasad ochrony zabytków wynikających z planu miejscowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 3 w zw. zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji) kosztem interesu społecznego, co w tym wypadku nie było konieczne. Naruszenia te mają swoje źródło w niewłaściwej wykładni § 13 ust. 2 i 3, § 19 ust. 1 i § 56 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 uchwały Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Organy naruszyły więc też prawo miejscowe w powyższym zakresie. Wszystkie te naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, co organ uwzględni przy ponownym jej rozpatrywaniu, stosując wymienione wyżej przepisy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 12 w relacji do art. 7 pkt 4 u.o.z. poprzez uznanie, że ustanowienie ochrony obszarowej nie może ograniczać wolności zabudowy, a także że wydając lub odmawiając pozwolenia organy konserwatorskie nie mogą kierować się przesłankami innymi niż te, które wynikają z planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. poprzez odmówienie temu przepisowi jakiegokolwiek samodzielnego znaczenia. Wskazując na te zarzuty Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz organu od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Kolejną skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., reprezentowane przez adwokata. Powyższemu wyrokowi zarzucono obrazę prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a w szczególności poprzez naruszenie: art. 7 pkt 1 i 4 u.o.z. przez niewłaściwą jego wykładnię błędnie rozstrzygającą kolizję między formami ochrony zabytków, jakimi są wpis do rejestru zabytków oraz ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 u.o.z. i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, zgodnie z którą wojewódzki konserwator zabytków nie może nałożyć zakazów nie wynikających z planu miejscowego, a także przyjęcie, że niewłaściwie zastosowane zostały zasady ochrony zabytków wynikające z planu miejscowego, co w konsekwencji miało doprowadzić do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.o.z. i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 3 w zw. zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Wyrok zaskarżono w całości i wniesiono o jego uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Kultury i Dziedzictwa wniesiono o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Rozpatrzenie zarzutów naruszenia prawa materialnego wymaga wyjaśnienia, że wskazane przez Ministra formy ochrony zabytków wymienione w art. 7 określają kompetencyjne podstawy działania organów. Zawarty w tym przepisie zamknięty katalog prawnych form ochrony konserwatorskiej zezwala na uruchomienie administracyjnych instrumentów nadzoru konserwatorskiego. Relacja pomiędzy decyzją o wpisie do rejestru zabytków i ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego wynika z treści art. art. 19 ust. 1 pkt 1 u.o.z., który stanowi, iż zarówno w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia. Zasadą jest zatem, że zabytki wpisane do rejestru znajdują swoje ujęcie w ustaleniach planu zawierającego szczegółowe uwarunkowania ochrony. Gwarancją pełnej realizacji tej zasady jest zapis art. 20 u.o.z. przewidujący najdalej idącą formę współdziałania administracyjnego, którą jest uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu projektu bądź ewentualnych zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Silnie podkreślić trzeba, że wraz z uchwaleniem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nastąpiła zasadnicza zmiana systemowa nie tylko w zakresie prawa planistycznego, ale i prawa budowlanego, a także prawa ochrony zabytków. W tym też czasie wygasła moc obowiązująca dotychczasowych planów, za wyjątkiem - co ma znaczenie dla analizy omawianej problematyki - planów uchwalonych pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm. zm.). W związku z tymi zmianami dotychczasową formę uzgodnienia znacznie wzmocniono. Przyjmowano dotychczas bowiem, że w świetle art. 18 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.) uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków nie wymaga wyrażenia przez ten organ zgody w formie decyzji lub postanowienia, wydawanych w trybie k.p.a. Obecnie zaś tryb ten ma zastosowanie, co skutkuje koniecznością zachowania określonych reżimów proceduralnych i wzmaga gwarancje prawidłowości procesu uzgadniania. Z kolei zmiana przepisów planistycznych w zasadniczy sposób wpłynęła na szczegółowość ustaleń związanych z zagospodarowaniem określonych obszarów. O ile bowiem w systemie planistycznym z 1995 r. ustalenia planu miały charakter ogólny, co przejawiało się m.in. w dowolności graficznej skali planistycznej (musiała być dostosowana do przedmiotu i zakresu planu), to obecnie od 2003 r., po myśli art. 16 u. p. z. p., skala ta jest określona na 1:1000. Tego rodzaju skala (jak również możliwa w planie skala 1:500) stosowana jest zasadniczo w rysunku projektu zagospodarowania działki budowlanej podlegającego zatwierdzeniu na etapie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że w obecnych warunkach rysunek planu, operując opisaną skalą, zbliża się szczegółowością do projektu budowlanego. Obejmuje też najczęściej dużo mniejsze obszary niż było to możliwe w planowaniu na podstawie ustawy z 1994 r., chociaż plany ustalane na podstawie tamtej ustawy są nadal obowiązujące, lecz zawierają w większości dużo bardziej ogólne ustalenia niż plany obecne. Oznacza to, że zakres regulacji odnoszącej się do ochrony zabytków wyznaczonej konkretnymi ustaleniami planu (przepisami) może być różny, w zależności od tego, czy wzorcem prawnym służącym do odkodowywania treści norm prawnych w konkretnej sprawie będzie plan uchwalony na podstawie ustawy z 1994 r., czy też na podstawie ustawy z 2003 r., lub też w przypadku braku planu, wzorcem takim będzie ogólny (państwowy) porządek planistyczny. Ze względu na powyższe, nie można stawiać znaku równości pomiędzy zakresem możliwych działań, w tym jednoznacznego określania granic luzu administracyjnego, który mogą stosować organy ochrony zabytków na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. w odniesieniu do regulacji objętych różnymi reżimami planistycznymi. Obecnie, w związku z treścią art. 24 ust. 1 u.p.z.p., wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia, w trybie art. 106 k.p.a., na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Nieuzgodnienie planu nie daje możliwości jego uchwalenia przez radę gminy, uchwalenie zaś nieuzgodnionego planu skutkować może wdrożeniem procedury unieważnienia planu (art. 28 u.p.z.p.). Skutkiem uzgodnienia jest obowiązkowe określenie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Uzgodnienie projektu planu, czy też jego zmiany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków powoduje, iż zaakceptowane przez niego zasady stają się prawem miejscowym, a tym samym źródłem prawa obowiązującego na danym terytorium wszystkie podmioty, w tym organy administracji publicznej. Częściowe opisanie tego stanu rzeczy znalazło wprawdzie swoje ujęcie zarówno w decyzji Ministra, jak też w motywach skargi kasacyjnej, jednakże organ skarżący kasacyjnie wyrok Sądu Wojewódzkiego nie wyprowadził z przywołanych wyżej przepisów należytych wniosków odnoszących się do zakresu uznania administracyjnego, którym, w takiej sytuacji, może dysponować organ wydający decyzję na podstawie art. art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. W przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. zakres uznania administracyjnego jest limitowany z jednej strony treścią decyzji o wpisie zabytku do rejestru, z drugiej zaś państwowym porządkiem planistycznym, określonym ustawami o zagospodarowaniu przestrzennym i ustawami szczególnymi. W przypadku planu uchwalonego w warunkach opisanych wyżej, tj. uzgodnionego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z uwzględnieniem treści decyzji o wpisie zabytku do rejestru, zakres uznania administracyjnego w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. doznaje istotnego ograniczenia przez szczegółowe uwarunkowania ochrony tego zabytku, ujęte w planie. Inny też może okazać się możliwy zakres uznania administracyjnego w sytuacji odnoszenia się do ustaleń planu uchwalonego na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Uznanie administracyjne, jak przyjmuje się w doktrynie, następuje jako wybór konsekwencji prawnych, gdy organ administracji staje przed koniecznością dokonania wyboru rozstrzygnięcia spośród możliwości danych mu w tym zakresie przez ustawodawcę. To, że organy ochrony zabytków dokonują oceny możliwości wykonania prac budowlanych w substancji, czy też otoczeniu zabytku nie oznacza jeszcze, że można mówić o stosowaniu w takich przypadkach nieograniczonej niczym możliwości dowolnego wyboru udzielenia bądź nieudzielania pozwolenia na roboty budowlane przy zabytku, wywodząc z uwarunkowań historycznych, jak w tej sprawie, konieczność ochrony zabytku idącą dalej, niż to wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero z przepisów materialnoprawnych, w tym z przepisów planu wynikać może, czy i w jakim zakresie może dochodzić do wyboru jednego z możliwych rozwiązań. Wobec ujęcia w planie szczegółowych przepisów regulujących zakres i sposoby ochrony zabytku, jak w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, zakres możliwej ingerencji konserwatora zabytków w odniesieniu do możliwości wydania pozwolenia na podjęcie robót budowlanych przy zabytku zawężony zostaje do minimum. Nie oznacza to jednak, że w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków nie może odnieść się do sposobu i zakresu wykonania zamierzenia inwestycyjnego, ze względu na potrzeby i wymagania związane z wpisaniem przyszłej zabudowy w chronione wartości zabytkowego otoczenia zabudowy, o czym mowa w ust 3 i 4 ww. przepisu, zgodnie jednak z zasadami, które zaakceptowano w procesie uzgodnieniowym. Organ nie może jednak zanegować zabudowy na obszarze chronionym, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazu takiego wprost nie zawiera, co przyznano w treści zaskarżonej decyzji. Z wymienionych wyżej powodów, podzielając pogląd Sądu Wojewódzkiego, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż naruszono w zaskarżonej decyzji art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 u.o.z. i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez zastosowanie zakazów niewynikających z planu miejscowego, nie było podstaw, aby uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. poprzez odmówienie temu przepisowi jakiegokolwiek samodzielnego znaczenia. Zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 12 w relacji do art. 7 pkt 4 u.o.z. również nie okazał się usprawiedliwiony z powodów częściowo wyjaśnionych już wyżej. Ustanowienie ochrony obszarowej w planie zagospodarowania przestrzennego ogranicza oczywiście wolność zabudowy, lecz tylko w takim zakresie, w jakim określają to przepisy tego planu, kształtując przestrzeń i uwzględniając, po myśli art. 2 pkt 1 u.p.z.p., w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W tych uwarunkowaniach mieszczą się również zasady ochrony dóbr kultury, które należą do norm o charakterze ogólnym. Jednakże normy te, podobnie jak inne zasady, do których stanowienia upoważniona jest rada gminy, (np. zasady zagospodarowania terenu, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego) stanowią dopiero pozycję wyjściową do posługiwania się nimi przez podmiot stosujący prawo, jako instrumentami służącymi odkodowywaniu z norm planu, ich właściwego znaczenia, a potem prawidłowego zastosowania tych norm. Takie rozumienie norm-zasad planu, umożliwiających radzie gminy tworzenie przepisów norm o charakterze zadaniowym, które podobnie jak normy kompetencyjne należą do wyłącznej materii ustawowej, wymaga podkreślenia konieczności zawężającej wykładni norm-zasad tworzonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, procesy zaś ich odkodowywania powinny charakteryzować się znacznym rygoryzmem (por. Wojciech Jakimowicz Organy administracyjne, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym (Lex 2012). Organy publiczne mogą realizować przyznane im kompetencje władcze tylko na podstawie i w granicach prawa, wyznaczonych przez kategorie interesu publicznego bądź celu publicznego i z uwzględnieniem zasady proporcjonalności (na gruncie prawa administracyjnego ujętej w art. 7 k.p.a.). Dlatego też, jak już wyżej powiedziano, sposób stosowania zasad ujętych w planie ograniczony być musi do rozumienia treści przepisów wyznaczających szczegółowy sposób zagospodarowania i zabudowy, a nie do rozszerzającego wykładania znaczenia przepisów planu z naruszeniem zasady proporcjonalności, a przez to z nadmierną ingerencją w prawo własności. W wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt 33949/05 wskazano, że jakakolwiek ingerencja w prawo własności musi osiągać właściwą równowagę pomiędzy względami interesu ogólnego i ochroną własności indywidualnej (artykuł 1 Protokołu nr 1). Oznacza to wymóg istnienia rozsądnej relacji proporcjonalności pomiędzy użytymi środkami i zamierzonym celem. Polski system ochrony zabytków opiera się w tym zakresie na podziale obowiązków i zadań między właściwe organy administracji publicznej i właścicieli, jak to wynika z art. 4 i art. 5 u.o.z., określających zadania ciążące na organach administracji publicznej i na właścicielach. Dlatego też organ, ingerując w prawo własności w ramach przypisanego mu władztwa musi wyważyć zawsze potrzeby społeczne związane z ochroną dziedzictwa kulturalnego i interes indywidualny w postaci prawa do korzystania z własności. W przypadku rozpoznawania sprawy zezwolenia na zabudowę we wpisanym do rejestru zabytków historycznym układzie urbanistycznym lub umieszczenia takiego obszaru w planie zagospodarowania przestrzennego, organy ochrony zabytków nie mogą tracić z pola widzenia, że ograniczenia w postaci zakazu zabudowy nieruchomości położonej w takim obszarze nie tylko uniemożliwiają realizację istoty prawa własności, ale też nie stwarzają możliwości godziwej rekompensaty utraconego prawa zabudowy (art. 50 ust. 4 u.o.z. nie daje bowiem stronie nawet możliwości złożenia stosownego wniosku o odszkodowanie). Zważyć trzeba dalej, że w rozpatrywanej sprawie nie chodzi tylko o brak zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków na parametry czy gabaryty lub wygląd projektowanej zabudowy, ale o zakaz jakiejkolwiek zabudowy wewnątrz kwartału ulic. W istocie zatem, jeśli uwzględnić okoliczność, że poprzednik właściciela utracił możliwość dysponowania przedmiotem swojej własności na skutek dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279), dla obecnego właściciela brak zgody na zagospodarowanie oznacza w praktyce prolongatę skutków działania tego aktu. Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wymieniony zarzut skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwiony. Z wymienionych wyżej względów nie okazała się również skuteczna skarga kasacyjna Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W., ponieważ wyżej przytoczona argumentacja odnosi się również do zarzutów obrazy prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a w szczególności poprzez naruszenie: art. 7 pkt 1 i 4 u.o.z. przez niewłaściwą jego wykładnię błędnie rozstrzygającą kolizję między formami ochrony zabytków, jakimi są wpis do rejestru zabytków oraz ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak powiedziano wcześniej, z faktu objęcia zabytku dwoma różnymi formami ochrony ujętymi w art. 7 pkt 1 i 4 u.o.z. nie wynika jakiekolwiek różnicowanie zakresu ochrony, ponieważ wymienione przepisy nie stanowią norm kolizyjnych, a nadto nie wykazano w skardze kasacyjnej, na czym kolizja taka miałaby polegać. Przepisy te są natomiast podstawą do określenia kompetencji organu. Jak też wykazano wcześniej, przepis art. 19 ust. 1 pkt 1 u.o.z. zapewnia, iż już na etapie opracowywania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia. Inaczej mówiąc wszelkie uwarunkowania ochronne wynikające z decyzji o wpisie do rejestru zabytków winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a gwarancją tego jest proces uzgodnieniowy z udziałem wojewódzkiego konserwatora zabytków. Dodać trzeba, że proces ten ma charakter szerszy, gdyż już na etapie studium, z którym plan musi być zgodny, zadaniem wojewódzkiego konserwatora zabytków jest wyrażenie opinii o rozwiązaniach zawartych w studium. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 u.o.z. i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, zgodnie z którą wojewódzki konserwator zabytków nie może nałożyć zakazów niewynikających z planu miejscowego, a także przyjęcie, że niewłaściwie zastosowane zostały zasady ochrony zabytków wynikające z planu miejscowego, co w konsekwencji miało doprowadzić do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.o.z. i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 3 w zw. zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji) wskazać trzeba, że z treści art. 19 ust. 3 u.o.z. wynika wprost, że strefy ochrony konserwatorskiej obejmują obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Uwzględniając to co wywiedziono już wcześniej, Sąd Wojewódzki miał więc podstawy do przyjęcia, że w przypadku określenia takiej strefy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o zakresie kognicji wojewódzkiego konserwatora zabytków decydują określone ustaleniami planu ograniczenia. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.