II SA/Lu 313/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło w całości decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji budynku garażowego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej przy ul. W. K. [...] w L. na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) oraz § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w punkcie 3 decyzji pierwszoinstancyjnej, zatytułowanym: "Warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego", organ, odnosząc się do kwestii obowiązującej linii nowej zabudowy, nakazał linię zabudowy zachować bez zmian, ponadto wyznaczył jeden wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - do 48%, przy zachowaniu udziału powierzchni biologicznie czynnej - min. 40%, ponadto określił wysokość budynku jako jedną kondygnację nadziemną z usytuowaniem linii kalenicy na poziomie nie przekraczającym 4,5 m, zaś jako geometrię dachu wskazał dach jednospadowy o nachyleniu połaci do 15°. Organ drugiej instancji, mając na uwadze rodzaj, funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdził, iż teren inwestycji znajduje się w zabudowie w mieszkaniowej jednorodzinnej, a planowana inwestycja to realizacja budynku garażowego. Przywołując treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy wymaga uprzedniego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., które określa sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalenia: 1/ linii zabudowy, 2/ wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3/ szerokości elewacji frontowej, 4/ wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5/ geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Organ odwoławczy podniósł, że Prezydent Miasta L. sporządził analizę obszaru wymaganą przepisem § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia i zamieścił jej część tekstową i graficzną w aktach sprawy, zgodnie z § 9 ust. 2 tego aktu, zarówno jednak poczynione w decyzji pierwszoinstancyjnej ustalenia, jak i wyciągnięte z nich wnioski budzą uzasadnione wątpliwości. Kolegium zwróciło uwagę na ograniczony zakres związania organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy treścią wniosku inwestora. Organ ten nie jest związany warunkami technicznymi przyszłej inwestycji, określonymi przez wnioskodawcę, takimi jak np. wysokość obiektu czy jego powierzchnia. W niniejszej sprawie J. W. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji obiektu garażowego murowanego, wolnostojącego usytuowanego w narożniku działki. Przyszły budynek, według inwestora, miałby mieć 31,2 m² powierzchni, szerokość elewacji frontowej 5,2 m oraz 5 metrów wysokości. Z mapy załączonej do wniosku wynika, iż miał zostać usytuowany w północno-zachodniej części działki nr ew. [...], w jej narożniku. Organ pierwszej instancji, sporządzając analizę obszaru stosownie do wymagań określonych w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalił m.in. średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy - 42,85% przy rozpiętości wielkości wskaźnika w granicach 16,43% - 90,03%, oraz ilość kondygnacji budynków garażowych i gospodarczych (jedna kondygnacja), nie określił zaś wysokości tych obiektów i ich powierzchni oraz szerokości elewacji frontowych tych obiektów. Uznał natomiast za zasadne, w oparciu o treść wniosku oraz potrzebę wyposażenia działki w budynek garażowy dwustanowiskowy, ustalić wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie wyżej wskazanym, tym bardziej, że budynek mieszkalny usytuowany na działce nie posiada dotychczas garażu. Powołując się na treść § 5 ust. 1 i 2 wymienionego rozporządzenia, Kolegium wskazało, że wyznaczenie w uchylonej decyzji wskaźnika o wartości innej (48%) niż średnia, tj. 42,85%, co prawda znajduje odzwierciedlenie w wynikach analizy obszaru, jednakże nie tłumaczy, dlaczego organ ustalił ów wskaźnik jako inny niż średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, dodatkowo stwierdzając konieczność realizacji budynku garażowego dwustanowiskowego (wniosek nie zawiera takiego żądania). Ustalenie to budzi wątpliwości, gdy uwzględni się fakt, iż w budynku mieszkalnym znajdującym się na tej działce mieszczą się, od ul. K. sklep i biura, zapewne przekształcone z przestrzeni pierwotnie zaplanowanej do wykorzystania jako garaż. Podobnie, według Kolegium, należy ocenić wyznaczenie wysokości wnioskowanego budynku. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy § 7 powołanego rozporządzenia nie posługują się pojęciem "kondygnacji" zastrzeżonym dla organu administracji architektoniczno-budowlanej, tj. starosty właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Pojęcie to jest bowiem używane w przepisach rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Innymi słowy pojęcia "wysokość" i "kondygnacja" nie są pojęciami tożsamymi, występującymi na tym samym etapie procesu inwestycyjnego, a więc nie ma podstaw do ich dowolnego i swobodnego stosowania, niezależnie od etapu tego procesu. Stąd też wyznaczenie wysokości planowanego garażu jako budynku jednokondygnacyjnego z usytuowaniem kalenicy na poziomie nie przekraczającym 4,5 m jest nie tylko sprzeczne z przepisami wymienionego paragrafu, ale też nie znajduje uzasadnienia w wynikach analizy. Nie odpowiada również standardowej wysokości garaży dla samochodów osobowych. Ponadto organ pierwszej instancji pominął wymóg określony w § 6 rozporządzenia, dotyczący wyznaczenia szerokości elewacji frontowej budynku garażowego. W świetle powyższego, Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji, ustalając warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, nie tylko naruszył wymienione przepisy prawa materialnego, ale również przepisy procesowe, zwłaszcza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujące do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. W skardze na powyższą decyzję J. W. podniósł krzywdzący charakter kwestionowanego orzeczenia. Zarzucił organowi odwoławczemu, iż ten nie powiadomił strony o terminie posiedzenia oraz utrudniał dostęp do akt sprawy. Jego zdaniem, odwołanie sąsiadki A. G. od decyzji organu pierwszej instancji zawiera fałszywą informację, że skarżący nie mieszka przy ul. K. [...], gdyż jest tam zameldowany. Skarżący wyjaśnił, że w suterenie budynku prowadzi zakład usługowy - przezwajanie silników elektrycznych, przy czym nie ma miejsca zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, gdyż budynek ten został zaprojektowany i zrealizowany jako obiekt mieszkalny z pomieszczeniami przeznaczonymi do działalności gospodarczej. W budynku ponadto znajduje się sklep motoryzacyjny z częściami samochodowymi. Skarżący wszelkie działania odwołującej się A. G. uważa za przejaw złośliwości, a rozpatrzenie sprawy przez Kolegium za złamanie prawa wobec nieusprawiedliwienia przez odwołującą powodu nieodebrania przesyłek wysłanych przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazało ponadto, że dla rozstrzyganej sprawy bez znaczenia pozostaje fakt zamieszkiwania bądź też niezamieszkiwania inwestora w budynku zlokalizowanym na działce objętej wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej przy ul. W. K. [...] w L. oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18 ze zm.), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zważywszy na charakter i wagę uchybień, których dopuścił się organ pierwszej instancji, rozstrzygając w przedmiocie warunków zabudowy w niniejszej sprawie, wystąpienie powołanych wyżej przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej nie budzi wątpliwości. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem), podstawowym obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 p.p.s.a., co też organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie uczynił. Z dalszych uregulowań powołanego rozporządzenia wynika, iż w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w decyzji o warunkach zabudowy określa się linię nowej zabudowy (§ 4), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokość elewacji frontowej (§ 6), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7), oraz geometrię dachu (§ 8). Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ust. 2 tego przepisu dopuszcza natomiast wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, należy wskazać, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż średni wskaźnik zabudowy na obszarze analizowanym wynosi 42,85% (k. 9 akt organu pierwszej instancji). Tymczasem w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazano, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi do 48% (pkt 3 lit. b/ decyzji). Organ przyjął zatem wyższy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki niż średni wynikający z analizy, kierując się w tym względzie wyłącznie określoną przez inwestora powierzchnią zabudowy garażu (31,2 m²) oraz potrzebą wyposażenia działki w budynek garażowy dwustanowiskowy z uwagi na to, że działka nie jest wyposażona w garaż. Te okoliczności nie uzasadniają określenia wyższego niż średni wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Należy w pełni podzielić stanowisko organu odwoławczego, że organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem strony tylko co do rodzaju inwestycji. Gdyby bowiem przyjąć związanie organu treścią żądania inwestora również w zakresie parametrów inwestycji, przeprowadzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłoby zbędne. Określenie innego niż średni wskaźnika zabudowy powinno znaleźć przede wszystkim oparcie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy już istniejącej na obszarze analizowanym, której organ pierwszej instancji pod tym kątem nie dokonał, naruszając tym samym zarówno § 5 ust. 2 rozporządzenia, jak i postępując wbrew zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W dalszej kolejności należy wskazać, że również określenie wysokości przedmiotowego budynku garażowego w decyzji pierwszoinstancyjnej jako "I kondygnacja nadziemna z usytuowaniem linii kalenicy na poziomie nie przekraczającym 4,5 m" nie zostało wystarczająco uargumentowane. W treści analizy organ wskazał jedynie, że budynki gospodarcze i garażowe na obszarze analizowanym mają wysokość jednej kondygnacji nadziemnej z przekryciem płaskim. Z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie ustalił wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, co jest niezbędne dla określenia wysokości nowej zabudowy. Wskazanie, że budynki gospodarcze i garażowe na obszarze analizowanym mają wysokość jednej kondygnacji nadziemnej nie może zostać uznane za wystarczające, choćby z uwagi na to, że w przepisach prawa nie określono jednej, uniwersalnej wysokości kondygnacji. Ponadto należy się zgodzić z organem odwoławczym, że pojęcie "kondygnacja", jako nie występujące w § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia, nie powinno być stosowane przez organ ustalający warunki zabudowy dla określenia wysokości nowej zabudowy. Skoro w powołanym wyżej przepisie użyto sformułowania: "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (...) mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku", to wysokość tę należy podać w powszechnie przyjętej jednostce miary, nie zaś w liczbie kondygnacji. W decyzji o warunkach zabudowy, obok liczby kondygnacji, określona została wysokość kalenicy – do 4,5 m, co stanowi kolejne uchybienie dyspozycji § 7 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten obliguje bowiem do określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, nie zaś do określenia wysokości kalenicy. Kolejnym uchybieniem, jakiego dopuścił się organ pierwszej instancji, jest brak określenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, co narusza dyspozycję § 6 rozporządzenia. Wszystkie powyższe uchybienia obligowały Kolegium do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące niepowiadomienia skarżącego o terminie posiedzenia oraz utrudniania dostępu do akt sprawy, nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym niniejszej sprawy, zaś podana w treści odwołania, w ocenie skarżącego - fałszywa informacja, że nie mieszka on przy ul. K. [...], nie miała znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.