II SA/Bk 369/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości wydzielone decyzją zatwierdzającą projekt podziału działek oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], Prezydent Miasta S., po ponownym rozpatrzeniu wniosku S.B. (dalej powoływany także jako: "Skarżący") odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości oznaczone działkami nr geod. [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. 1,4376 ha, wydzielone decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. zatwierdzającą projekt podziału działek nr [...] i [...] oraz za działkę nr [...] o pow. 0,1644 ha, wydzieloną decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. o połączeniu działek nr [...], [...], [...], [...] i zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...]. W odwołaniu od powyżej decyzji, Skarżący zarzucił naruszenie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako "u.g.n."), oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art.80 i art. 84 K.p.a. Skarżący w odwołaniu wniósł jednocześnie o dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy z zakresu drogownictwa na wypadek wystąpienia wątpliwości co do publicznego charakteru i przeznaczenia ww. działek pod drogi, oraz dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność ustalenia wysokości wnioskowanego odszkodowania. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiając stan faktyczny w sprawie, organ stwierdził, że decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 roku zatwierdzono na wniosek Skarżącego projekt podziału działek o nr [...] o pow. 4,1429 ha i nr [...] o pow. 0,9285 ha, będących jego własnością. W wyniku podziału wydzielono m.in. działki nr [...] o pow. 0,1114 ha, nr [...] o pow. 0,3722 ha, nr [...] o pow. 0,1552 ha i działkę nr [...] o pow. 0,7988 ha. Częściowe zbycie nieruchomości wymagało ustanowienia odpowiednio prawa służebności przejścia i przejazdu. Podział został wykonany w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] października 2001 r., oraz decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. Decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., połączono działki o numerach [...], [...], [...], [...] i zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] o pow. 1,7536 ha, wydzielając m. in. działkę nr [...] o pow. 0,1644 ha. Połączenia działek i ponownego podziału dokonano na wniosek Skarżącego. Częściowe zbycie nieruchomości wymagało również ustanowienia odpowiednio prawa służebności przejścia i przejazdu. Projekt podziału zatwierdzono w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Wskazując na powyższe decyzje oraz przytaczając przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.), Wojewoda P. stwierdził, że wbrew twierdzeniom Skarżącego, działki o nr geod. [...], [...], [...], [...] i [...] nie posiadały statusu drogi publicznej (gminnej). Zaznaczył, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalenie publicznego charakteru i przeznaczenia powyższych działek, czego domagał się Skarżący, nie miało znaczenia w sprawie. Parametry dróg wydzielonych decyzjami podziałowymi wynikają bezpośrednio z decyzji Prezydenta Miasta S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 2001 r. i z decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. Inwestor zamierzał dokonać podziału nieruchomości na działki budowlane, na których planowana jest budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych zgodnie koncepcją programowo-przestrzenną. Drogi obsługujące projektowaną zabudowę miały mieć charakter dróg wewnętrznych, których realizacja i utrzymanie nie będą zadaniem własnym gminy. Wojewoda P. podkreślił, że teren objęty podziałem nie przewidywał drogi publicznej (gminnej) na spornych działkach i w konsekwencji art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. nie mógł mieć w sprawie zastosowania. W związku z czym, nie ma również podstaw do przyznania odszkodowania, a tym samym podstaw do dopuszczenia dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania. Wojewoda P. stwierdził, że możliwość ustalenia na rzecz Skarżącego odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. istniałaby, gdyby sporne działki o nr geod. [...], [...], [...], [...] i [...] zostały wydzielone pod drogę publiczną i w wyniku tego podziału przeszły na własność Gminy S. z mocy prawa. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.p.n. Starosta wydaje decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy. Z unormowań tych wynika, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena czy stronie przysługuje odszkodowanie. Tylko wydzielenie na skutek zatwierdzonego podziału działek gruntu pod przyszłe inwestycje drogowe, które zostały już uprzednio zaplanowane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, może odnieść skutek w postaci nabycia jej przez gminę na własność z mocy prawa. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia działek gruntu pod inne drogi, np. wewnętrzne, przejście ich na własność jednostek samorządu albo Skarbu Państwa może nastąpić w drodze czynności cywilnoprawnej lub wywłaszczenia. Dlatego też, podnoszony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. jest niezasadny ponieważ w decyzji podziałowej z dnia [...] grudnia 2001 roku powołano art. 93 i art. 96 u.g.n., a w decyzji o połączeniu i podziale działek z dnia 14 sierpnia 2009 r. art. 94 i art. 96 u.g.n i art. 104 K.p.a w zw. z art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, póz. 2027 ze zm.). Skoro w powyższych decyzjach nie wskazano art. 98 u.g.n, nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 98 u.g.n., mówiącym o przejściu na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności wydzielonej drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Na powyższą decyzję, Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której zarzucił rozstrzygnięciu organu naruszenie prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez zaniechanie przeprowadzenia obligatoryjnych negocjacji w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania; - naruszenie art. 118 u.g.n., poprzez zaniechanie przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej: oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 50 § 1 ,art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 89 K.p.a. , które w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji Skarżący wskazał, że z treści art. 98 ust. 3 i art. 118 ust. 1 u.g.n. wynika, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania, niezbędnym jest przeprowadzenie negocjacji celem uzgodnienia wysokości odszkodowania oraz rozprawy administracyjnej. Dodatkowo wskazał, że zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko Wojewody P., w zakresie charakteru spornych działek, jest niekonsekwentne, albowiem w uprzedniej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., uchylającej decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2011 r. wyraził on inne stanowisko niż w zaskarżonej decyzji. Wskazał wówczas, że obowiązkiem organów było zbadanie, czy sporna droga jest powszechnie dostępna i spełnia funkcje publiczne, podczas gdy w zaskarżonej decyzji stwierdził, że powyższe ustalenia nie mają znaczenia dla wyjaśnienia sprawy. Skarżący podkreślił, że art. 98 u.g.n. dotyczy zarówno dróg istniejących, jak i tych, które mają dopiero powstać, a zatem istotne znaczenie ma jedynie przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną oraz to, kto stanie się jej właścicielem. Skarżący wskazał, iż na dzień wydawania decyzji podziałowej w 2001 r. była ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r.), jednakże organy obu instancji nie poddały analizie jego treść. Zaznaczył także, że zgodnie z art. 93 ust. 6 u.g.n. (obowiązującego w dniu wydania decyzji podziałowej), jeżeli przy dokonywaniu podziału nieruchomości zaistnieje konieczność wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne, a ustalenia planu miejscowego nie określają zasad podziału, wówczas sporządza się koncepcję zagospodarowania takiej nieruchomości. W sprawie taka koncepcja została sporządzona przez T. Z., z której wynika, że "do wszystkich działek zapewnia się indywidualny dojazd z projektowanych dróg poprzez projektowany układ dróg włączony do istniejącej drogi publicznej. Zaprojektowane rozwiązanie pozwala na swobodną komunikację nawet w przypadku, kiedy nie zostaną wykonane pozostałe elementy układu drogowego określone w planie zagospodarowania przestrzennego, które przewidziano w niniejszym opracowaniu jako docelowe". W świetle powyższego organy obu instancji błędnie uznały, że wydzielone działki nie zostały przeznaczone na drogi publiczne, lecz na drogi wewnętrzne. Skarżący wskazał też na wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1289/11, z którego wynika, że także w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie zastosowanie może mieć wyrok ETPC w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, albowiem także przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod ogólnodostępną drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W ramach postępowania odszkodowawczego zachodzi konieczność oceny, czy podział nieruchomości prowadzi do wydzielenia działek pod drogi, które formalnie nie zostały wydzielone pod drogi publiczne, ale faktycznie są ogólnodostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Sporne działki stanowią drogę, która jest w ogólnodostępnym użytkowaniu, Urząd Miasta nadał jej nazwę, a zatem powinna być uznana za drogę publiczną. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P., podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst. jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej, jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdza wskazanych naruszeń prawa przez organy, dających podstawę do uchylenia, czy stwierdzenia nieważności w całości lub w części zaskarżonej decyzji. Sąd za nieusprawiedliwiony uznaje, wywiedziony zarzut obrazy przepisów prawa art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., poprzez zaniechanie przeprowadzenia obligatoryjnych negocjacji w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do treści art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, że decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 roku zatwierdzono na wniosek Skarżącego projekt podziału działek o nr [...] o pow. 4,1429 ha i nr [...] o pow. 0,9285 ha, będących jego własnością. W wyniku podziału wydzielono m.in. działki nr [...] o pow. 0,1114 ha, nr [...] o pow. 0,3722 ha, nr [...] o pow. 0,1552 ha i działkę nr [...] o pow. 0,7988 ha. Nie mniej charakter (rodzaj) dróg wydzielonych decyzjami podziałowymi wynikał bezpośrednio z decyzji Prezydenta Miasta S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 2001 r. i z decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. Skarżący od początku zamierzał dokonać podziału nieruchomości na działki budowlane, na których planowana była budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zgodnie koncepcją programowo-przestrzenną. Drogi obsługujące projektowaną zabudowę miały mieć charakter dróg wewnętrznych, a nie dróg publicznych (gminnych, powiatowych, wojewódzkich, czy krajowych). W tej sytuacji w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania unormowanie art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż zgodnie z jego brzmieniem wyłącznie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa oraz przysługuje za nie odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Za niezasadny należy także uznać zarzut wskazujący na koncepcję, która została przygotowana przez T. Z. Z koncepcji tej nie wynika, że organy błędnie uznały, że wydzielone działki nie zostały przeznaczone na drogi publiczne, lecz na drogi wewnętrzne. Z cytowanego przez Skarżącego cytatu odnoszącego się do koncepcji T. Z., takiego wniosku wysnuć nie można. Zdaniem Sądu Skarżący w sposób niezasadny odwołuje się do wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1289/11, który dotyczył innego stanu faktycznego i prawnego, niż w rozpatrywanej sprawie. W powyższej sprawie Sądy wskazywały na konieczność wyjaśniania, czy droga była uznawana za ogólnodostępną w dacie, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna, uznając że w tym zakresie naruszono przepisy art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. W niniejszej sprawie powyższe pozostaje poza sporem. Do przedmiotowej sprawy nie może też mieć wprost zastosowanie wyrok ETPC w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce. W orzeczeniu tym ETPC w Strasburgu stwierdził, że w każdym przypadku należy ocenić, czy zachowano, czy też nie zachowano sprawiedliwej równowagi pomiędzy konkurującymi interesami powszechnym i indywidualnym, zwłaszcza zaś ocenić, czy Skarżący ponosi nadmierny ciężar indywidualny w danym przypadku. W niniejszej sprawie zasadnie wskazują organy administracji, że zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.p.n. - to Starosta wydaje decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 tejże ustawy. Tylko zaś wydzielenie na skutek zatwierdzonego podziału działek gruntu pod przyszłe inwestycje drogowe, które zostały już uprzednio zaplanowane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, może odnieść skutek w postaci nabycia jej przez gminę na własność z mocy prawa. Jednostka samorządu terytorialnego przy planowaniu inwestycji w postaci drogi publicznej (gminne), musi również uwzględniać realne możliwości finansowania takiej inwestycji, przewidziane w budżecie na dany rok budżetowy. Takie rozumienie powyższych unormowań pozostaje w zgodzie z treścią art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. Nr 36, poz. 175). W tej sytuacji za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 118 u.g.n., poprzez zaniechanie przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 50 § 1 ,art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 89 K.p.a., które w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 powoływanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu.