VII SA/Wa 434/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sądowy Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi D. M., A. P. i Wspólnicy Sp. jawna w P. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: I. skargę odrzucić II. zwrócić skarżącemu D.. M., A. P. i Wspólnicy Sp. jawna w P. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. wszczął w dniu 9 września 2010r.postępowanie kontrolne w "D." I.M., A.P.i WSPÓLNICY spółka jawna z siedzibą w P. W dniu 24 listopada 2011 r. płatnik składek wniósł sprzeciw wskazując na naruszenie przez organ kontrolny art. 83 ust 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie gospodarczej ( Dz.U. z 201 Or. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) poprzez przekroczenie okresu kontroli w jednym roku kalendarzowym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 68 ust 1 pkt 6 oraz art. 92a i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. z 2009r. Nr 205. Poz. 1585 ze zm.) oraz art. 84c ust 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wszczął kontrole w dniu 9 września 201 Or. i ustalił limit czasu kontroli na 18 dni robocze z uwagi na fakt, iż płatnik jest małym przedsiębiorcą. Jednocześnie wskazał, iż wykorzystano jedynie 7 dni na kontrolę ( od 9 września 201O r do 15 września 201O r.) oraz dni 22 września 201O r i 20 grudnia 201O r. Od 21 grudnia 201O r. czynności kontrolne nie były prowadzone z uwagi na toczące się w tym czasie postępowanie sądowe oraz odmowę okazania przez płatnika żadnych dokumentów. W tym czasie płatnik miał nieograniczony dostęp do dokumentów. Na skutek zażalenia strony, Prezes Zakładu Ubezpieczeń postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazując na art. 92a ustawy o systemie ubezpieczeń odwołał się do rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i wyjaśnił, stosowanie art. 80 ust 4 powołanej ustawy w sytuacji, w której nieobecność kontrolowanego płatnika składek lub osoby upoważnionej uniemożliwia prowadzenie czynności kontrolnych należy traktować szeroko. Czas, w którym występują przeszkody w sprawnym prowadzeniu czynności kontrolnych polegające m.in. na nie udostępnianiu żądanych dokumentów, wskazywanie nowych terminów ich doręczenia itp. przez zobowiązane ustawowo osoby nie może być wliczany do limitu czasowego prowadzenia kontroli. Analiza akt kontroli w postępowaniu odwoławczym wykazała, iż inspektor kontroli Zakładu prowadziła czynności kontrolne w dniach 9 - 14 września 2010 r. W dniu 9 września płatnik składek odmówił okazania dokumentów inspektorowi kontroli Zakładu. W dniu 15 września 2010 r. inspektor kontroli Zakładu wystosowała wezwanie do przedłożenia dokumentów (doręczone płatnikowi składek w tym samym dniu) w postaci umów o dzieło z lat 2007 - 2009 w terminie do 22 września 2010 r. Inspektor kontroli Zakładu powiadomiła płatnika składek pismem z dnia 15 września 2010 r. o przerwie w czasie trwania kontroli od dnia 16 września 2010 r. do czasu przedłożenia żądanych dokumentów. W dniu 22 września 2010 r. inspektor kontroli Zakładu powiadomiła płatnika składek o wznowieniu czynności kontrolnych (pismo doręczone w tym samym dniu płatnikowi składek). Płatnik składek pismem z dnia 20 września 2010 r. odmówił okazania umów o dzieło, zatem inspektor kontroli Zakładu pismem z dnia 22 września 2010 r. przedłużyła przerwę w czasie trwania kontroli do dnia 23 września 2010 r. Inspektor kontroli Zakładu pismem z dnia 1 grudnia 2010 r. wezwała wspólników spółki do złożenia zeznań w dniu 20 grudnia 2010 r. w sprawie odmowy okazania umów o dzieło z lat 2007 -2009, jednocześnie pismem z dnia 20 grudnia 201O r. wznowiła czynności kontrolne w dniu 20 grudnia 2010 r. W dniu 14 stycznia 2011 r. Oddział Zakładu w T. skierował wnioski do Sądu Rejonowego VII Wydziału Karnego w P. o ukaranie wspólników spółki na podstawie art. 98 ust.1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W dniu 2 lutego i 3 lutego 2011 r. Sąd Rejonowy wydał wyroki nakazowe uznając winę obwinionych i wymierzył karę grzywny. Zdaniem organu odwoławczego działania płatnika składek polegające na odmowie okazania żądanych dokumentów związanych z zakresem kontroli należy traktować jako nie wykonanie obowiązku unormowanego w art. 88 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a co za tym idzie zarzut dotyczący przekroczenia limitu czasu trwania kontroli nie znajduje uzasadnienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli wspólnicy spółki jawnej D." I.M., A.P. i WSPÓLNICY domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego , zarzucając organowi naruszenia: -przepisów prawa materialnego tj. art. 83 ust 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przyjęcie, że czas kontroli w danym roku kalendarzowym nie został przekroczony, art. 83a ust 1 tej ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie , iż organ stosował instytucje przerwy w kontroli, art. 83a ust 3 ustawy poprzez nie wpisanie do książki kontroli uzasadnienia czasu trwania przerwy, -przepisów prawa procesowego- art. 6 kpa poprzez naruszenie zasady, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 1 powołanej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ramy tej kontroli zakreśla przepis art. 3 § 2 tej ustawy stanowiąc, iż kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6. akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z mocy art. 3 § 3 ww. ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych, a stosownie do art. 4 rozstrzygają również spory kompetencyjne między wymienionymi w tym przepisie organami. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy w związku z treścią art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4 powołanej ustawy p.p.s.a., postanowienia wydane w procedurze kontrolnej podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wskazuje w art. 68 ust. 1 pkt 6, iż do zakresu działania Zakładu należy m. in. kontrola wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych oraz innych zadań zleconych Zakładowi. Kontrola wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych jest uregulowana w rozdziale 10 cytowanej ustawy. Na mocy art. 92 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, która w art. 77 ust. 3 określa zakres przedmiotowy kontroli. Przedmiotem postępowania w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Dotyczy to zarówno postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ( vide Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.12.2010r. I OSK 1030/10). Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, co może nastąpić jedynie w ich następstwie, nie mają także charakteru postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Odesłanie w art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów k.p.a. nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można wyłącznie z przyznania w art. 84c ust. 10 cytowanej ustawy prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a. stanowi bowiem expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżone postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych - sprowadzające się do ustalenia stanu faktycznego w zakresie: - prawidłowości i rzetelności obliczania składek na ubezpieczenie społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, - ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego .wypłacania świadczeń oraz dokonywania rozliczeń z tego tytułu, -prawidłowości i terminowości opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe, wystawiania zaświadczeń lub zgłaszania danych dla celów ubezpieczeń społecznych, jak wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia z dnia 30 sierpnia 2010 r. o zamiarze wszczęcia kontroli oraz z upoważnienia z dnia 30 sierpnia 2010 r. do przeprowadzenia kontroli płatnika składek - nie stanowi też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych, wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie podlega również zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń nie może zostać także uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Analiza tego przepisu wskazuje, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. O akcie lub czynności w rozumieniu tego przepisu, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r. sygn. OSK 247/04 publ. ONSAiWSA 2004/2/3 Lex nr 125767). Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotu niniejszej sprawy uznać należy, iż postanowienie z dnia 12 grudnia 2011 r. nie stanowi "czynności" bowiem te muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Jak zostało to wyżej wykazane nie kreuje ono w stosunku do płatnika składek bezpośredni żadnych uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym z uwagi na odrębny przedmiot od przedmiotu postępowania administracyjnego nie podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2, przewiduje art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. Wymaga to jednak regulacji w przepisie szczególnym właściwości sądów administracyjnych. Zarówno jednak ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec postanowień wydawanych w postępowaniu kontrolnym, w tym postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest właściwy do uwzględnienia skarg w zakresie spraw określonych w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. W kręgu tych spraw nie mieści się postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie, w szczególności zaskarżone postanowienie nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a. Na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydane na podstawie art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje ( postanowienie NSA z 17.12.2010r. ,l OSK 1030/10). Z tego też względu przedmiotowa skarga, jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega odrzuceniu.