II SA/Rz 600/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2012r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. N. i Gminy Miasto [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy - postanawia – odrzucić skargę Gminy Miasto [...]. Z. N. oraz Gmina Miasto [...] wystąpiły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z odrębnymi skargami na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012r. znak: [...]. Rozstrzygnięciem tym Kolegium uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] lutego 2012r. znak: [...]i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2010r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie zespołu zabudowy wielorodzinnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...] położonych w L. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne zbadanie zarzutów skargi winno zostać poprzedzone sprawdzeniem kwestii formalnych, jak też legitymacji skargowej strony skarżącej. Tylko bowiem w wypadku, gdy podmiot składający skargę legitymacją taką posiada uprawnione jest dokonanie przez sąd kontroli legalności kwestionowanej decyzji. W niniejszej sprawie skargę na decyzję SKO uchylającą własną decyzję i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] złożyła m. in. Gmina Miasto[...]. Problem możliwości posiadania przez gminę przymiotu strony w sprawach, w których decyzje wydał jej organ budził kontrowersje w orzecznictwie i doktrynie. Dominowało jednak stanowisko, zgodnie z którym powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego (tak zwykłego, jak i prowadzonego w trybie nadzwyczajnym) bądź też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w postępowaniu administracyjnym legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu administracji publicznej znacznie ogranicza więc zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Jeśli więc obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (tak: uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.05.2003r. OPS 1/2003, LexPolonica nr 363139, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym J.P. Tarno Państwo i Prawo 2006r. nr 2). Kwestię powyższą ostatecznie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny, który po rozpatrzeniu wniosku Rady Gminy i Miasta Koziegłowy o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 33 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ podatkowy pierwszej instancji decyzję podatkową (a podatek stanowi dochód tej gminy), gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja organu odwoławczego w sprawie tego podatku oraz art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy orzekł, że przepisy te są zgodne z art. 165 Konstytucji RP (wyrok TK z 29.10.2009r. K 32/08 OTK-A 2009, nr 9, poz. 139). LexPolonica nr 2090131). W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Jednostki te nie mają bowiem własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania. Trybunał podkreślił, że w razie wniesienia przez uprawniony podmiot skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu jednostki samorządu terytorialnego, ochrona sądowa jest zapewniona w tym sensie, że skarga ta jest rozpoznawana przez organ władzy sądowniczej, którego zasadniczym zadaniem jest kontrola zgodności z prawem działań organów władzy publicznej. Jeżeli uprawnione podmioty nie wniosły skargi do sądu administracyjnego, a zdaniem organów danej jednostki samorządu terytorialnego ostateczna decyzja wydawana w danej sprawie jest niezgodna z prawem, mogą one wystąpić do prokuratury o wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 184 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) W niniejszej sprawie, jak już wskazano, ze skargą na decyzję SKO wydaną w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym – o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] wystąpiła m. in Gmina Miasto [...]. W świetle zaprezentowanego wyżej stanowiska, skarga ta nie może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu jako wniesiona przez nielegitymowany podmiot. W sytuacji zaś, gdy skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej, wówczas należy ją odrzucić. Z podanych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a.